Mielipide: Kuntakokeilujen oltava laaja-alaisia ja rohkeita

Keskustelulla kuntien järkevästä ja paikallisia näkökohtia paremmin huomioonottavasta sääntelystä on vuosikymmenten mittainen tausta. Kyse ei ole vain suomalaisesta ongelmasta. EU:n yhteisösääntely on antanut tälle ongelmalle Suomen ohella monissa maissa vielä lisää vaikeutta.

Yhtä pitkä historia on myös sääntelyn lisääntymisen ja norminpurkuhankkeiden keskinäisellä vuorottelulla.

Esikuva kolmen vuosikymmenen takaa?

Hallitusohjelmaan on kirjattu tärkeä tavoite valtion kuntiin kohdistaman ohjauksen arvioimisesta ja uudistamisesta. Pyrkimys on kumppanuusperusteiseen vaikuttavuuteen ja tavoitteellisuuteen perustuvaan ohjaukseen. Kuntien toimintaedellytyksiä vahvistettaisiin jatkamalla normien purkamista nykyisestä kuntien tehtäväkentästä.

Tarkoitusta varten hallitus käynnistää kuntien normituksen keventämisohjelman, johon kytketään kaikki kuntia ohjaava sektorilainsäädäntö soveltuvin osin. Kuntien toiminnan ja tehtävien mitoitusta ja toteutustapojen yksityiskohtaista sääntelyä karsitaan. Osana ohjelmaa toteutetaan erilaisia kunta- ja aluekohtaisia kokeiluja, joiden avulla kokeillaan miniminormiohjausta kuitenkaan vaarantamatta ihmisten perustuslain mukaisia oikeuksia palveluihin.

Tämä kaikki kuulostaa kunnallisen itsehallinnon kannalta hyvältä ja kannatettavalta. Kuntien edustajien taholta tämäntyyppistä uudistusta on pysyvästi toivottu. Varauksetonta kannatusta tälle ei kuitenkaan joka taholla näyttäisi olevan, kuten äskettäisten Kuntamarkkinoiden puolue-edustajien keskustelu osoitti.

On vaikea ymmärtää hallitusohjelman mukaiseen valtion ja kuntien yhteistyömalliin kohdistuvia epäilyjä. Toimintatapa on esimerkiksi eduskunnan hallintovaliokunnan jo vuonna 2001 toteaman mukaista: ”Valiokunnan mielestä suomalaisen demokratian erityispiirteenä on alue- ja paikallishallinnon asiantuntemuksen huomioiminen ja osallistuminen politiikan valmisteluun.” (HaVL 20/2001 vp) Tällaisesta yhteistyöstä laaja-alaisimman esimerkin tarjoaa vuosina 1988–1996 toteutettu vapaakuntakokeilu. Siinä osalle kuntia osoitettiin suoraan kokeilulainsäädännön kautta toimintavapauksia, jotka sitten kokeilukauden kuluessa säädettiin pysyviksi kaikille kunnille, muun muassa vuoden 1995 kuntalailla. Suurelle osalle kuntia (ns. hallinnon kokeilukunnat) annettiin mahdollisuus tehdä lainsäädäntöaloitteita haitalliseksi koetun normituksen keventämiseksi. Tällaisia aloitteita tehtiin yli 800! Suurin osa niistä johti pysyvään lainsäädännön muuttamiseen kaikkia kuntia koskevasti.

Objektiivisena arviona vapaakuntakokeilun merkityksestä voi pitää euraavaa: ”Vapaakuntakokeilun ja siihen liittyvän hallintokokeilun avulla ei enää kokeiltu, vaan todellisuudessa lähdettiin muuttamaan koko kunnallishallintoa, ja ’kokeilusta’ saadut tulokset siirtyivät lainsäädäntöön. Siitä tuli koko julkisen hallinnon uudistuksen keskeinen kehityskeino.” (Ari Manninen: Palveluja vai byrokratiaa? Suomen kunnallishallinto sotien jälkeen, 2010 s. 123)

Vapaakuntakokeilusta saadut kokemukset eivät siten ainakaan puolla epäilyjä kokeilujen hyödyllisyydestä tai onnistumisesta. On totta, että tuon jälkeen on ollut yrityksiä erityyppisiin kokeiluihin. Tarvetta sääntelyn arvioinnille toi erityisesti vuoden 1995 perusoikeusuudistus. Sen tärkeyttä ei tietenkään voi kyseenalaistaa. Sen sijaan ongelmallinen on kuntien valtion tahdolle alisteinen asema perusoikeuksien toteuttajina. Pääministeri Juha Sipilän hallituksen hallitusohjelmaan oli kirjattu lausuma vapaakuntakokeilun toteuttamissuunnitelmasta. Mitään aiemman mukaista laaja-alaista kokeilua ei kuitenkaan syntynyt, vaan hanke supistui digikuntakokeiluksi ja työllisyyspalveluiden kokeiluksi. Ehkä nyt tämän hallituksen aikana onnistuisi laaja-alaisempi hanke.

Riittääkö kunnianhimoa?

Miten syvälliseen kuntien tehtävien ja velvoitteiden arviointiin, jopa karsimiseen aiotaan mennä, on toistaiseksi avoinna. Edessä on varmasti ministeriökohtainen reviirienpuolustus, kuten kolmen vuosikymmenen takaisessa vapaakuntakokeilussakin. Kuntien tehtävämäärän suhteen on myös nähtävissä vaikea dilemma. Kuntien pääasialliselle vastuulle kautta historian kuuluneet sote-tehtävät siirtyivät kunnista erilliselle toimijalle. Se on koettu kuntien toiminnan merkittäväksi vastuun supistukseksi. Ennen uudistusta erään kärkevimmän luonnehdinnan mukaan kunnanvaltuustot supistuisivat kouluneuvostoiksi. Toisaalta tehtäväkuormaa on käytettävissä oleviin resursseihin nähden koettu olevan liiallisesti. Jälkimmäisen koetaan rajoittavan kunnan yleistoimialan reaalista sisältöä, siis mahdollisuuksia vapaaehtoisesti hoidettaviin tehtäviin, kuten elinkeino-, kehittämis- ja kulttuuritehtäviin.

Tulevien kokeilujen merkityksen sanelee kokeilulle annettu vapaus. Arvioidaanko siinä myös erityislainsäädännössä kunnille osoitettuja velvoitteita vai ainoastaan sitä, miten nämä tehtävät parhaalla mahdollisella tavalla voidaan hoitaa? Jälkimmäisessä vaihtoehdossa, siis erilaisten yksityiskohtien hiomisessa on tietenkin oma työmaansa. Todelliseen vapaaseen, itsehallinnolliseen kuntaan pelkästään näillä harjoituksilla ei kuitenkaan edettäisi.

Kokeilun alaa määrättäessä tulisi tavoitteena pitää kuntaa kansanvaltaisen yhteiskunnan päätöksentekojärjestelmänä, ei hallinnollisena laitoksena. Sillä olisi paikallisissa asioissa poliittisesti autonominen asema samalla tavoin kuin valtiolla on kansallisen tason asioissa. Tällaiseen tavoitteeseen Suomi on sitoutunut liittyessään Euroopan neuvoston paikallisen itsehallinnon peruskirjaan, joka on ollut osa oikeusjärjestystämme vuodesta 1991. Peruskirja edellyttää kuntia, joilla on demokraattisesti valitut päätöksentekoelimet ja laaja itsehallinto tehtäviinsä, niiden hoitamistapoihin ja -keinoihin sekä tehtävien hoitamiseen tarvittaviin voimavaroihin nähden. Peruskirjan 3 artiklan antaman määritelmän mukaisesti paikallinen itsehallinto tarkoittaa paikallisviranomaisten oikeutta ja kelpoisuutta säännellä ja hoitaa lain nojalla huomattavaa osaa julkisista asioista omalla vastuullaan ja paikallisen väestön etujen mukaisesti.

Tällaiseen kunnianhimoiseen tavoitteeseen istuvan hallituksen kokeiluilla on syytä pyrkiä. Vastuu tuloksista on myös ja ennen kaikkea kunnilla. Niillä on nyt näytön paikka ideoida ja esittää konkreettisia muutosehdotuksia.

Aimo Ryynänen

kunnallisoikeuden professori (emeritus)

Vapaakuntakokeilun projektipäällikkö sisäasiainministeriössä 1988–1990