Kolmenkymmenen prosentin kuntaveroko uhkana?

Kuntaministeri yhdessä ministeriön virkamiesjohdon kanssa on pitänyt mahdollisena, että 30 prosentin kunnallisverotaso on uhkaamassa lähivuosina. Siis näin käy ”jos tahti ei muutu eikä toimintamallia muuteta” (esim. Aamulehti 25.11.2011). Ennustus voi olla aivan oikea eikä edes epätodennäköinenkään. Täytyy muistaa, että tämän uhkakuvan torjunnassa asian esittäjillä itsellään on enemmän keinoja käytössään kuin yksittäisillä kunnilla. Sanoman voikin ymmärtää kuntien liitoshankkeen markkinointikeinoksi.

Jokainen kunta-asioita vähääkään tunteva nimittäin tietää, että kuntien menotaloudesta valtaosa, jopa 90 prosenttia muodostuu lainsäätäjän asettamista lakisääteisistä tehtävistä, perusoikeuksien toteuttamisesta. Niiden sisältö, laajuus ja toteuttamistapa ovat niin yksityiskohtaisen ohjeistuksen alaisia, että säästöjen kaivamismahdollisuudet ovat minimaalisia. Mitä sitten ministeriö voisi tehdä? Kuntaministeriön lakisääteinen velvollisuus on huolehtia siitä, että kuntien itsehallinto otetaan huomioon kuntia koskevan lainsäädännön valmistelussa. Sen on myös seurattava kuntien toimintaa ja taloutta, siis kannettava vastuuta kuntien selviytymisestä velvoitteistaan. Tämä velvollisuus on kirjattu selkeästi kuntalakiin.

Ministerin ja ministeriön ajattelu näyttää lähtevän siitä, että kunnilla yksin on vastuu peruspalveluiden rahoittamisesta. Sen ne joutuisivat tekemään yksinomaan kunnallisverotusta kiristämällä. Ajattelutapa on virheellinen eikä noudata perusoikeusuudistuksen yhteydessä edellytettyä. Jos jonkun kunnan veroprosentti alkaa nousta kipurajoille, se on seurausta valtiolle kuuluvan vastuun laiminlyönnistä. Vastuu peruspalveluista on nimittäin perustuslain mukaisesti yhteinen.

Parhaillaan on eduskunnan käsittelyssä valtionosuuslainsäädännön muutos, jonka seurauksena valtion rahoitusosuutta edelleen ollaan supistamassa. Kunnan peruspalvelujen valtionosuusprosenttia ehdotetaan alennettavaksi 2,70 prosenttiyksiköllä siten, että kuntien valtionosuusprosentti olisi 31,42, jolloin kuntien omarahoitusosuus on 68,58 prosenttia. Muutokset johtavat valtion peruspalveluja koskevan rahoitusosuuden vähenemiseen ja vastavuoroisesti käytännössä tarpeeseen kunnan omien verotulojen osoittamiseen tarkoitukseen.

Toinen vaihtoehto on, kuten hallituksen esityksessä (60/2011 vp) todetaan, että kunnat joutuvat sopeuttamaan toimintaansa vähenevien valtionosuuksien vuoksi, käytännössä siis supistamaan palveluja. Esitykseen ei kuitenkaan sisälly sellaisia kohtia, joissa osoitettaisiin rahoituksen supistumisen seurauksena lakisääteisten palvelujen vastaavaa supistamista tarkoittavia kohteita.

Eduskunnan perustuslakivaliokunta on lausuntokäytännössään korostanut sitä, että tehtävistä säädettäessä on huolehdittava kuntien tosiasiallisista edellytyksistä suoriutua velvoitteistaan (esim. PeVL 50/2005 vp, s. 2/I). Tätä edellytetään myös paikallisen itsehallinnon peruskirjan 9 artiklan 2 kappaleessa. Kyseinen periaate (rahoitusperiaate) edellyttää lakisääteisten velvoitteiden ja vastaavan rahoituksen välisen oikean suhteen vaatimusta.

Valtionosuuslainsäädännön muuttaminen yhä enemmässä määrin kuntien omarahoitusosuuden nostamisen suuntaan on siksi ristiriidassa edellä sanottujen perustelujen kanssa. Vähittäin tehtävät tämänsuuntaiset muutokset vääristävät valtion ja kuntien välistä vastuunjakoa peruspalveluista ja johtavat kunnan omien verotulojen yhä suurempaan sidonnaisuuteen. Tästä puolestaan seuraa kunnan yleisen toimialan merkityksen supistuminen, mikä on jo kunnallisen itsehallinnon perustuslainsuojan näkökulmasta uhkaava kehityssuunta.

Valtionosuuden kuvatun vähittäisen supistamisen vaikutus yhdessä joidenkin muiden toimien kanssa voi muodostua joillekin kunnille varsin tuntuvaksi. Tämän seikan suurin valtiosääntöoikeudellinen merkitys koskee kuntien mahdollisuutta hoitaa niille lain mukaan kuuluvia tehtäviä sosiaalisten ja sivistyksellisten oikeuksien toteuttamisessa. Kunnat voivat periaatteessa reagoida lainsäädännön muutoksiin kunnallisveron veroprosenttia korottamalla, mutta tähän turvautuminen ei ole sopusoinnussa perusoikeusuudistuksen tarkoituksen eikä myöskään ennen pitkää kunnallisen itsehallinnon kanssa, on perustuslakivaliokunta linjannut. (PeVL 41/2002 vp s. 3).

On positiivista, että ministeriö on itsekin havainnut, että pelkkään kuntarakenteen muuttamiseen takertuminen ei ole uskottavaa ongelmanpoistoa. Valtiovarainministeriö on äskettäin asettanut työryhmän selvittämään kuntien tehtävien mahdollista karsimista. Työryhmän tulee tehdä kokonaisarvio kuntien nykyisistä tehtävistä ja siitä, tulisiko kuntien tehtäviä vähentää ja muuttaa. Kuntien ja valtion tuottamien palvelujen suhteen uudelleen arviointia tarvitaan tilanteessa, jossa kuntien kokonaisvastuu kansalaisten hyvinvoinnista korostuu, todetaan asiaa koskevassa tiedotteessa.

Vaikka työryhmälle on annettu aikaa ruhtinaallisesti vuoteen 2014 saakka, voi jo nyt tuosta tiedotteen sanamuodosta saada kuvan, että ”kuntien kokonaisvastuulla” tarkoitetaan vanhan laitosmaisen kuntahallinnon jatkamista. Siis tehtävien yhä jatkuvaa osoittamista kunnan orgaaneille, eikä esimerkiksi sellaisia vaihtoehtoja sosiaali- ja terveyspalvelujen toteuttamiselle, joista esimerkkejä löytyy muista kuin omamme kaltaisesta valtiojohtoisesta hyvinvointivaltiosta.

Hallintokeskeisen ”uudistamisen” tilalle olisi kysyntää uusille ajatuksille avoimelle toiminnalliselle uudistamiselle.

Aimo Ryynänen

Kirjoittaja on kunnallisoikeuden professori Tampereen yliopistossa