Kansanedustajien kaksoisroolit kuntapäättäjinä ovat ongelmallisia
Perustuslain 3 §:ssä säädetty valtiovallan kolmijako on keskeinen perustuslaillinen periaate. Sen toteutumista pidetään länsimaisissa demokratioissa olennaisena kansanvaltaisen päätöksenteon takeena ja turvaajana. Suomessa tämä periaate toteutuu kuitenkin puutteellisesti.
Komission vuonna 2001 julkistamien eurooppalaisen hyvän hallinnon periaatteiden yksi vaatimus on vastuun selkeys. Sen mukaisesti eri toimijoiden roolia lainsäätäjinä ja toimeenpanovallan käyttäjinä on selkeytettävä. Hallintovaliokunta yhtyi periaatteisiin ja korosti lausunnossaan hyvän hallinnon kehittämisen tärkeyttä. Valiokunta totesi vielä erikseen, että se korostaa suomalaisen kuntien itsehallintoon perustuvan järjestelmän kunnioittamista.
Vastuun selkeyden toteuttamisessa onkin työtä, vaikka edellä kuvatut periaatteet ovat jo vuosikymmenen takaa. Eri yhteyksissä on keskusteltu kansanedustajien oikeudesta olla mukana kuntatason päättäjinä. Viimeksi (YLE Uutiset 27.4.) hallinto- ja kuntaministeri Henna Virkkunen on pitänyt asiaa ongelmattomana: ”Se on minusta tärkeä oikeus. Aika varauksella suhtaudun siihen, että eri ammattiryhmiä ruvettaisiin rajaamaan vaalikelpoisuuden piiristä.”
Näin nähtynä ongelmaa tarkastellaan kuitenkin väärästä päästä eikä varsinaista ongelmaa havaita. Sivuheittona voi todeta, että kuntalain vaalikelpoisuussäädösten valossa hallinto- ja kuntaministerin toimiminen kotikaupunkinsa valtuutettuna on vähintään arveluttavaa, kun laissa kielletään suoraan hänen alaistensa valtiovarainministeriön virkamiesten kyseinen toiminta. Kansanedustajuus ei myöskään ole ”ammatti”.
Kansanedustajien mukanaoloa myös kuntatason päätöksenteossa on perusteltu eri syin, kuten tiedonhankinnalla paikalliselta tasolta. Toinen peruste on ollut kuntien ja valtion välisten suhteiden parantaminen. Ne ovat käytännöllisiä perusteluja, mutta niitä vastassa ovat periaatteelliset esteet. Kansanvallan toteutuminen edellyttää edellä viitattua vallanjakoa ja vallankäytön selkeyttä. Kaksois- ja kolmoisroolit ovat sen valossa vähintäänkin pulmallisia. Selkeällä vallanjaolla ehkäistään etukäteen eturistiriitoja ja vallan väärinkäyttöä.
Kunnallislainsäädännön uudistusten yhteydessä eduskunta on korostanut vaalikelpoisuussäännösten tiukentamista tavoitteena luottamuksen lisääminen asioiden hoitoa kohtaan. Miten tämä sitten liittyy kansanedustajiin ja kunnallispolitiikkaan? Eivätkö molemmat tehtävät ole yhteisten asioiden hoitoa?
Kansanedustajat ovat lainsäädäntöelimen jäseniä ja tässä roolissa antavat kuntia sitovia normeja. Toisaalta ministeriöillä on johto- ja ohjausvalta kuntia kohtaan, tietyin rajoituksin. Tosiasiallinen kuntiin kohdistuva vallankäyttö on kuitenkin mittavaa, sillä kunta- ja maakuntatasolla ei käytännössä voida toteuttaa yhtään merkittävää hanketta ilman ministeriöiden asioihin puuttumisvaltaa, rahoituksen, maankäytön tai muun toimenpiteen muodossa. Ministeriön johdossa oleva ministeri puolestaan on eduskunnalle parlamentaarisessa vastuussa ja sitä kautta siis vastuullinen kansanedustajien suuntaan.
Kun kansanedustaja toimii samanaikaisesti kunnallisena luottamushenkilönä, on hän tässä roolissaan ainakin teoriassa ministeriön lakisääteisen valvonnan alainen. Vastuu- ja alaisuussuhteet ovat sekavia, kun sama henkilö toimii eri rooleissa. Vallanjaon näkökulmasta ei myöskään ole suotavaa, että kunnallinen viranhaltija tai luottamushenkilö, joka samalla on eduskunnan jäsen, vaikuttaa tässä roolissaan sen lainsäädännön sisältöön, jota hän joutuu kunnallisella tasolla panemaan täytäntöön.
Tästä näkökulmasta kaksoisroolikysymystä ei meillä Suomessa ole lähestytty. Suomalaiseen poliittiseen kulttuuriin kuuluu toimiminen monissa rooleissa samanaikaisesti, mutta monissa maissa se on lainsäädännössä estetty. Kysymys ei suinkaan ole kuntalain vaalikelpoisuussäännösten muuttamisesta vaan kansanedustajaa ja ennen muuta ministeriä koskevien säännösten saattamisesta eurooppalaista poliittista kulttuuria vastaaviksi. Vallanjaon toteuttamisen selkeät periaatteet eivät nykyaikaisessa oikeusvaltiossa voi olla koskematta myös kansanedustajia, vaikka heille lainsäädäntöelimen edustajina on Suomessa osoitettu ylin valtiovalta. Ministerien suhteen on lupa edellyttää sen tasoista oman harkinnan käyttöä, että itse havaittaisiin ministerin ja kunnan keskeisen päättäjän asemien yhteensopimattomuus.
Perimmiltään kyse on demokratiamme institutionaalisen muotoilun ongelmista. On hämmästyttävää, ettei maassamme ole käynnistynyt keskustelua kansanvaltaisen järjestelmämme perustavaa laatua olevasta uudistamisesta kaikkia poliittisia ja hallinnollisia tasoja kattavasti. Istuvan hallituksen hallitusohjelman kuntatasoa koskeva ja pelkkiä tehokkuushyötyjä tavoitteleva osio vain on kapea yritys. On vaarallista olla havaitsematta koko poliittisen järjestelmämme jäämistä aivan toisenlaiseen aikaan rakennetuksi.
Siksi on välttämätöntä arvioida, onko maamme erityistapaus sen suhteen, ettei eurooppalaisia suuntaviittoja vallanjakoperiaatteen vahvistamisesta, vallan hajauttamisesta, kansalaisvaikuttamisesta ja poliittisen prosessin avoimuuden lisäämisestä kannattaisi ottaa vakavasti myös Suomessa.
Aimo Ryynänen
Kirjoittaja on kunnallisoikeuden professori (emeritus) Tampereen yliopistossa. Hän on julkaissut aihepiiriin liittyvän raportin Eduskunta ja kunnallinen itsehallinto, Eduskunnan tulevaisuusvaliokunnan julkaisu 3/2009.
