Itsehallintoajattelu hyödyttämään kuntauudistusta
Palveluissa mittakaavaetujen saaminen vaikeaa
Rakenneuudistuksen johtava ajatus näyttää olevan se, että kuntakokoa kasvattamalla palvelujen tuotantoa voidaan oleellisesti tehostaa. Kuntaministeri on asiaa koskevassa tiedotustilaisuudessa puhunut jopa miljardiluokan säästömahdollisuuksista. Toisaalta kunta- ja palvelurakenneselvityksessäkin todetaan, ettei kuntakoon kasvattaminen yksittäisenä toimena alenna yksikkökustannuksia tai paranna kuntatalouden vakautta. Lisäksi vaaditaan palveluverkon ja toimintatapojen uudistamista. Tämä lisäys on itse asiassa avain koko kuntarakennekeskusteluun.
Kuntauudistuskeskustelu on hiertänyt pahasti niin hallituksen kuin kuntienkin kengässä. Näkemykset eroavat toisistaan kuitenkin suuresti. Hallitus uskoo mittakaavaetuihin ja ”one-size-fits-all” -ajatteluun kun taas kuntakentällä ja erityisesti pienissä ja keskisuurissa kunnissa vannotaan omaehtoisuuden ja vapaaehtoisen yhteistyön nimiin. Perimmäinen ongelma uudistuksessa näyttää olevan vaikeus löytää yksimielisyyttä niin uudistuksen päälinjoista kuin varsinkin sen toteutustavasta. Pitäisikö tähdätä yksioikoisesti vain suureen kuntakokoon? Miten tulisi suhtautua pakkoliitoksiin? Varsinkin tilanteessa, jossa suurkuntiin perustuva kuntauudistus ei saa puoluerajat ylittävää laajapohjaista kannatusta, tulisi lähtökohdaksi valita strategisempi ja moniarvoisempi uudistusohjelma, jonka perusteita havainnollistamme seuraavassa. Tällainen uudistus olisi ytimeltään kuntien itsehallintoa korostava kaksiportainen alue- ja palvelukunta -malli.
Suurkunnat ja kuntatalouden ongelmat
Kuntatalouden kestävyysvajeeseen on periaatteessa kolme lääkettä: tulojen lisääminen, menojen leikkaaminen ja menokehityksen hidastaminen tuottavuutta lisäämällä. Jos haluamme säilyttää lähtökohtaisesti hyvinvointiyhteiskunnan perusluonteen, näistä tärkeimmäksi osa-alueeksi muodostuu tuottavuuden kohottaminen. Tuottavuusnäkökulmallakin on rajoitteensa. Se mahdollistaa kuitenkin uusia toiminnallisia näköaloja, koska sen piirissä voidaan keskustella avoimesti siitä, mitkä ovat parhaita tapoja tuottavuuden parantamiseksi. Kuntien välisestä yhteistyötä ja siitä saatavia hyötyjä ei saa unohtaa eli käytännössä rajata tarkastelun ulkopuolelle. Yksioikoisesti suurkuntien nimeen vannova toimintapolitiikka supistaa voimakkaasti kuntien yhteistyötarpeita, mutta samalla se eliminoi kuntien välistä tervettä kilpailua ja lisää palvelunkäyttäjien näkökulmasta haitallista palvelutuotannon monopolistisuutta.
Mistä sitten kunnallishallinnon rakenneryhmä katsoo säästöjen syntyvän? Suomessa on ollut vallalla kustannussäästöajattelu, jossa uudistamisen lähtökohtana ovat lähes yksinomaan menojen leikkaukset. Jos kuntia pidetään yksistään palveluja tuottavina ”tehtaina”, jotka hyötyvät automaattisesti mittakaavaeduista, ei ole lankaan ymmärretty kunnallishallinnon perusluonnetta ja roolia suomalaisessa hyvinvointiyhteiskunnassa.
Säästöt eivät synny oletetuista mittakaavaeduista – siis tuotannon kasvaessa alenevista kiinteistä kustannuksista ja laskevista rajakustannuksista – vaan suurkunnan sisäisten palvelurakenteiden keskittämisestä. Tällä tiellä tulee kuitenkin nopeasti vastaan myös ongelmia, sillä Suomen hajanainen yhdyskuntakuntarakenne estää tehokkaasti näiden etujen saavuttamisen. Suurkuntarakenteesta voidaan saada taloudellisesti merkittäviä säästöjä ainoastaan siten, että vähennetään syrjäalueiden palvelutarjontaa keskittämällä palveluja suurkuntien keskusalueille ja mahdollisesti muutamiin suurkunnan aluekeskuksiin. Olennaista tässä on se, että vain kohtuullisen tiheään asutuilla kaupunkiseuduilla on mahdollisuudet hyödyntää tasapainoisesti suurkuntarakenteen etuja vaarantamatta kansalaisten taloudellisten, sosiaalisten ja sivistyksellisten perusoikeuksien yhdenvertaista toteutumista.
Kaiken kaikkiaan siis suurkunta ei ole millään yksiselitteisellä tavalla ylivertainen perusta kunnallishallinnolle. Edellä todettujen kustannussäästö- ja tuottavuusnäkökohtien lisäksi on otettava huomioon, että kuntien moninaiset yhteiskunnalliset tehtävät edellyttävät koko rakennekysymyksen tarkastelua moniulotteisena ilmiönä. Tämä tarkoittaa sitä, että kunta on muun muassa poliittinen yhteisö, palvelun tuottaja, viranomaistehtävien hoitaja ja aluekehitysvastuun kantaja. Näillä kaikilla ulottuvuuksilla kuntakoon määrittämisen lähtökohdat ovat erilaiset. Lisäksi eri palvelujen kohdalla ihanteelliset kuntakoot vaihtelevat: verrataanpa esimerkiksi palo- ja pelastustointa, ammatillista opetusta, lasten päivähoitoa, lastensuojelua ja erikoissairaanhoitoa. Toki kuntaliitoksin voidaan vähentää hieman yleishallinnon kustannuksia, mutta koko kuntauudistuksen perusteluiksi näistä säästöistä ei ole.
Suurten ja pienten kuntien rinnakkainelo
Lähtökohtaisesti kuntarakenteen kehityksen tulisi toteutua jo perustuslain itsehallintosäännöksenkin takia evolutionaarisesti, ts. liian kapeiden hartioiden varassa elävät alueyhteisöt liittyvät ajanoloon vahvempiin kuntiin säilyttääkseen palvelukykynsä ja kyetäkseen suoriutumaan tuloksellisesti erityislainsäädännön määrittelemistä palveluvelvoitteista. Velvoitteita tarkentamalla voidaan vaikuttaa pienten ja taloudellisesti heikkojen kuntien toimintakykyisyyden omaehtoiseen tarkasteluhalukkuuteen. Kuntauudistuksen päähuomio tulisi kohdistaa toiminnallisiin keskusalueisiin, jotka yleensä ovat kaupunkiseutuja. Sinänsä kuntarakenteen uudistamisessa on melko yhdentekevää onko alueen tai seudun hallitseva piirre suur- tai pienkuntarakenne, kunhan alueen toimijat kykenevät lisäämään tuottavuuttaan ja toimintansa tuloksellisuutta kestävällä ja kuntalaisten hyvinvointioikeuksia kunnioittavalla tavalla. Samalla päätöksenteon rakenteellinen ja sisällöllinen ulottuvuus tulisi pitää sellaisena, että paikallistuntemus tulee hyödynnettyä palvelutuotannon ohjauksessa. Lisäksi olisi tärkeää säilyttää se yhteisöllinen identiteetti, joka antaa ihmisille yhteenkuuluvuuden tunnetta ja edistää heidän sitoutumistaan paikalliseen itsehallintoyhdyskuntaan. Me-henki on yllättävän tärkeä voimavara, jota ei saisi kadottaa.
Koska odotettavissa olevat tuottavuus- ja taloudellisuushyödyt on saatavissa viime kädessä kaupunkiseuduilta, toiminnalliset kehitysponnistelut tulisi suunnata niihin – maaseudun kuntia kuitenkaan unohtamatta. Tällöin rakenneratkaisut hahmottuisivat kaksitasoisena kysymyksenä.
Suurehkojen kaupunkiseutujen alueelle tulisi pyrkiä muodostamaan yhdyskuntarakenteellisesti ja toiminnallisesti ehyttä kokonaisuutta vastaava aluekunta tai emokunta niin, että ao. alueen sisällä olevat elinkelpoiset peruskunnat voisivat jatkaa toimintaansa tarkoituksenmukaisesti hajautetun päätöksenteon turvin. Esimerkiksi Suur-Tukholman alueella metropolihallinto hoitaa vain muutamia yhdyskuntarakenteen kokonaisuuteen liittyviä tehtäviä, kun taas palvelutuotannon järjestäminen on annettu lähes kokonaan kaupunkipiireille. Tämä voisi olla toimiva ratkaisu palvelujen organisointiin kaupunkiseuduilla ilman, että kuntalaisten osallistumis- ja vaikuttamismahdollisuuksia kavennettaisiin. Tällaisessa mallissa peruskunnat ja niiden asukkaat pääsisivät vaikuttamaan myös laajemman alueen päätöksentekoon aluekunnan välityksellä.
Suurten kaupunkiseutujen ulkopuolella on pieniä tai korkeintaan keskisuuria kuntia. Näillä alueilla tärkeäksi kysymykseksi muodostuu kuntien välinen yhteistyö yhteistoiminta-alueen tai muun kevyen aluehallintomallin puitteissa. Harvan asutuksen ja pitkien etäisyyksien alueilla kevyen yhteishallinnon eli aluekunnan avulla peruskunnat voivat yhdistää voimavaransa ja siten vastata laajempaa väestöpohjaa vaativista palveluista (vrt. Kainuun maakuntahallintokokeilu, seutukunnat ja osa nykyisistä yhteistoiminta-alueista). Myös kuntien yhdistymiset, jos ao. kunnat katsovat sen tarkoituksenmukaiseksi, ovat mahdollisia. Pienet kunnat voivat myös tehdä toiminnallisia ”satelliittisopimuksia” alueen keskuskunnan tai -kaupungin kanssa ja tulla siten osaksi laajempaa kaupunkiseutua vaikkei yhteistä kuntarajaa olisikaan. Tällaiset ratkaisut mahdollistavat kestävän yhteistyön palvelujen järjestämisessä hajanaisen yhdyskuntarakenteen alueilla.
Kuntatalouden osalta kestävyysvajetta tulisi hoitaa perinteisten lainsäädäntövelvoitteiden ohella laadukkaan informaatio-ohjauksen, toimintojen tuloksellisuutta suosivan taloudellisen ohjauksen (mm. tehokkuuteen pohjautuvat allokoinnit ja lainakatot) sekä mahdollisten kriisikuntien selkeiden hallintamenettelyjen avulla. Muutoin kuntien rakenteellinen kehitys ja toiminnan tehostaminen tulisi jättää itsehallintoperiaatteen mukaisesti paikallistason tehtäväksi kuten Suomen hyväksymä Euroopan neuvoston paikallisen itsehallinnon peruskirja edellyttää.
Aluekunnat palveluintegraation lähtökohtana
Olennaista uudistuksessa ei tulisi olla kunnan asukasluku, vaan valmiuksien luominen toimintojen tuottavuutta ja tuloksellisuutta parantaville prosesseille. Tämä ei edellytä suurkuntamallin toteuttamista. Esimerkiksi yhteistoiminta-alue on periaatteessa hyvä ja kehittämiskelpoinen toimintapuite keskeisten palvelujen koordinointiin etenkin monilla syrjäisillä ja harvaanasutuilla alueilla, vaikka ihmelääke sekään ei tietenkään ole. Syvällisen uudistusprosessin yhteydessä tulisi myös nykyistä radikaalimmin pohtia, mitkä tehtävät ovat kunnan vastuulla ja mitkä voitaisiin jättää ainakin osittain kotitalouksien, järjestöjen tai yritysten hoidettaviksi. Selvää on, että merkittävä julkisen vallan käyttö kuuluu julkisyhteisöille, mutta monien muiden kuntalaisille läheisten ja tärkeiden tehtävien ja palvelujen osalta kunnan tulisi olla ennen muuta erilaisten toimintojen koordinoija ja mahdollistaja, ei välttämättä niiden tuottaja.
Kunnallishallinnolle tulevien tehtävien ja niitä koskevan työnjaon lisäksi olisi ratkaistava toiminnan rahoitukseen ja ohjaukseen liittyvät kysymykset. Kuinka palvelut rahoitetaan ja miten olisi ennen muuta oikeudellisesti järjestettävä aluekunnan ja peruskuntien väliset vuorovaikutus- ja ohjaussuhteet? Näihin kysymyksiin on löydettävissä useita ratkaisuvaihtoehtoja edellä esitetyn alue- ja palvelukuntamallin pohjalta.
Suomessa on yleensä kavahdettu kaksiportaista mallia siitä syystä, että maamme on pieni ja harvaanasuttu, jolloin erillisen alue- tai maakuntatason hallinnon rakentaminen tuntuu tarpeettomalta. Toisaalta on syytä muistaa suomalaisten kuntien erittäin laaja tehtäväkenttä, jossa eri palveluilla on erilaiset optimikoot ja väestömäärällä mitattuna toisistaan poikkeavat yksikkökokovaatimukset. Kaksiportainen malli vastaa tähän vaatimukseen selvästi paremmin kuin yksiportainen ”one-size-fits-all” -malli. Jälleen kerran on hyvä katsoa myös Ruotsin suuntaan, jossa maakäräjäjärjestelmä (landsting) toimii loppujenlopuksi kohtuullisen hyvin.
Kirjoittajat:
Tampereen yliopiston johtamiskorkeakoulun (JKK) kuntatutkijatiimi:
Ari-Veikko Anttiroiko
Kunnallispolitiikan dosentti
Olavi Kallio
Kunnallistalouden ja -politiikan dosentti
Asko Uoti
Kunnallisoikeuden professori
