Maakuntauudistusta on nyt ponnistettu kolme vuotta. Vaikutelmaksi tulee umpihankeen hiihto. Valmiita latujakin olisi ollut tarjolla. Sellainen olisi ollut Ruotsin mukainen kahden tason kuntajärjestelmä, jonka laajempi taso – landstingit – hoitavat terveyden- ja sairaanhoidon. Siihen malliin ei kyllä olisi saatu sopimaan elyjä ja aveja ym. toimijoita, mutta perusongelma eli terveyden- ja sairaanhoito olisi sinne siirtynyt. Sosiaaliasiat olisivat pysyneet kunnilla, kuten ne parhaiten paikallisosaamista vaativina olisi pitänyt säilyttääkin. Malli hylättiin aika vähin puhein, kun silmissä siinteli isompi harppaus.

Nyt on viitattu siihen, että Euroopan neuvoston edellytysten mukaan ensi syksyksi kaavailtu maakuntavaali tulee liian pian. Asianomaista lakia ei ole vielä edes säädetty.

Euroopan neuvostolta on kuitenkin toinen konkreettisempi suositus maakuntauudistuksen sisällölle. Se on annettu tasan vuosi sitten: Local and regional democracy in Finland, recommendation 396 (2017).

Euroopan neuvoston kongressi antoi arvionsa ja suosituksensa maamme paikallis- ja aluehallinnon demokratian tasosta. Siinä oli monia suosituksia ja korjausehdotuksia, jotka varsinaisessa suosituksessa tiivistettiin seuraaviksi:

Edellä olevaan viitaten kongressi suosittelee, että neuvoston ministerikomitea ottaisi yhteyttä Suomen viranomaisiin tavoitteena seuraavissa asioissa:

  1. Euroopan paikallisen itsehallinnon peruskirjan suoran soveltamisen mahdollistamisen kansallisessa lainsäädännössä, erityisesti siten, että peruskirjalle annetaan suora sovellettavuus lainkäytössä;
  2. oikeansuhteisten taloudellisten resurssien turvaamiseksi kunnille niiden tehtävien hoitamisessa asianmukaisella tavalla;
  3. maakuntauudistuksessa aitojen itsehallinnollisten alueiden muodostumiseksi, siten kuin peruskirjan soveltaminen takaa niille selkeän laillisen, ja mikäli välttämätöntä, perustuslaillisen aseman, mukaan lukien verotusoikeus;
  4. uusien alueellisten viranomaisten vapaus toimintaan omien varojensa perusteella ja valtionosuuksien avulla;
  5. huolehtia poikkeuksista toimivaltuuksien siirrossa alueelliselle tasolle suurimpien kaupunkien osalta subsidiariteettiperiaatteeseen nojaten;
  6. Helsingille ja metropolialueelle erityisaseman turvaamiseksi.

Suositus on kriteereiltään varsin yhteneväinen muiden maiden vastaavien asiakirjojen kanssa. Se tarjoaa tästäkin syystä hyvän mittarin maamme järjestelmän kehittämisen suhteen. Havaintoja voi pitää varsin vakavina peruskirjan ja itsehallinnon sisällön kannalta. Tässäkin olisi ollut tukea, ettei ihan umpihankeen olisi tarvinnut eksyä.

Suosituksessa siis edellytetään, että suurille kaupungeille tulisi antaa erioikeuksia tehtävien hoitamiseen itsenäisesti edelleen. Valtion taholla tällaisesta ei ole piitattu ja uudistusjuna etenee kaavamaisesti. Mielenkiintoista on, että kaupungit, enempää kuin Kuntaliittokaan eivät näytä tähän Euroopan neuvoston kantaan vedonneen.

On pakko myös nostaa esille maakuntien epäitsenäisyys. Vaikka niillä on vaaleilla valittu valtuusto, ovat ne valtion keskushallinnon tiukassa ohjauksessa. Rahat tulevat valtiolta ja niihin kohdistetaan tiukkaa valtionohjausta, kuten valtioneuvoston periaatepäätöksessä huhtikuulta 2016 on kirjattu.

Kaksi kolmasosaa itsehallinnon piirissä olevista tehtävistä siirtyy siis valtion keskushallinnon suoran ohjausvallan alaisuuteen. Valtiovarainministeriön ja sosiaali- ja terveysministeriön pitkäaikainen tavoite on toteutumassa. Tässä on kyse mittavasta hallintovallankumouksesta, jonka suuruutta ei vielä ole tajuttu. Tuleville kunnille ei näytetä annettavan minkäänlaisia vaikuttamiskeinoja siihen, miten maakunta toimii.

Taustana oleva perusoikeusajattelu voi merkitä paluuta hyvinvointivaltion rakentamiskauden johtamisajatteluun. Se näkyy jo maakuntauudistuksessa, jossa tähän asti itsehallinnon piirissä olevat tehtävät siirtyvät vahvan valtiollisen ohjauksen alaisiksi. Palattaisiin aikaan ennen vuotta 1993, jolloin sosiaali- ja terveydenhuolto oli yksittäisiä virkoja myöten valtion hyväksynnän alaisena.

Perustuslakivaliokuntakin on ongelman ainakin havainnut:

”Perustuslakivaliokunta on ottanut arvioinnin lähtökohdaksi sen, että kyseessä olevan suuren hallinnollisen uudistuksen yhteydessä maakuntaitsehallinnon ja sosiaalisten perusoikeuksien turvaamisen välillä voi eräissä suhteissa vallita jännitteinen punninta-asetelma. Sosiaalisten perusoikeuksien turvaaminen edellyttää valiokunnan mielestä erityisesti tällaisen hallinnollisen muutoksen yhteydessä sellaista valtiollista ohjausta ja valvontaa, jota voidaan pitää maakuntaitsehallinnon toteutumisen kokonaisarvioinnissa valtiosääntöisesti jossain määrin ongelmallisena.” (PeVL 26/2017 vp s. 21)

Siis ”jossain määrin ongelmallisena”. Tällaisia ilmauksia käyttäen perustuslakivaliokunta on laskenut käsistään maakuntauudistuksen, joka käytännössä voi johtaa nykymuotoisen kunnallisen itsehallinnon päättymiseen.

Itsehallinto siis väistyisi peruspalvelujen turvaamistehtävän edessä. Kuntien johtamisesta vastuulliset saisivat toimintaohjeensa valtion keskushallinnosta, eivät kunnan asukkailta. Se olisi ristiriidassa itsehallinnon traditiomme, eurooppalaisten linjausten ja Euroopan neuvoston maaliskuussa 2017 antaman Suomea koskevan suosituksen kanssa. Kuntalain 10 §:ssä lisäksi edellytetään, että kuntien itsehallinto otetaan huomioon kuntia koskevan lainsäädännön valmistelussa.

Mitä sitten tuleville kunnille on vuoden 2020 jälkeen luvattu valtion taholta? Hallitusohjelman kirjaus on seuraava: ”Hallitus lisää kuntien päätösvaltaa erityisesti elinvoimaan liittyvissä asioissa ja vahvistaa paikallista vastuunottoa, harkintaa ja päätöksentekoa.” Joutuu kysymään, mitä tämä tarkoittaa. Kuntien päätösvalta on nimittäin jo nykyisin yleistoimialan perusteella laaja. Sen laajentamisen rajat tulevat vastaan kilpailulainsäädännön ja EU-oikeuden muodossa

Historia osoittaa, että itsehallinnon kautta on kyetty luomaan hyvinvointipalvelut kaikille. Miksi ei näin tapahtuisi myös tulevaisuudessa? Historioitsija Laura Kolbe on osuvasti todennut, että kuntaan liittyy syvästi suomalainen idea siitä, että asiat etenevät, kun viranhaltijat ja kunnan luottamushenkilöt toimivat yhdessä. Yhdistyessään asiantuntijavalta ja poliittinen valta ovat saaneet tuloksia nopeasti ja tehokkaasti.

Nyt tarvittaisiin ryhtiliike kuntien riippumattoman, itsehallinnollisen aseman puolustamiseksi ja sitä toteuttavan johtamisen tukemiseksi. Paikallisen itsehallinnon perusarvot vaativat nyt kuntapäättäjien huomiota ja aktiivista puolustamista.

Tähän on syytä lisätä myös vaatimus subsidiariteetti- eli läheisyysperiaatteen – yhden kunnallisen itsehallinnon ominaisuuksista – nostamisesta hallinnonuudistusten periaatteistoon. Nyt on nimittäin maakuntauudistuksen myötä etäämmäs kansalaisesta siirtymässä monia tehtäviä, jotka olisi tarkoituksenmukaisemmin hoidettavissa kuntatasolla, asukkaiden omavastuisessa yhteisössä, eikä niinkään valtion keskushallinnon ohjaamassa maakuntahallinnossa.

Aimo Ryynänen

Kunnallisoikeuden professori emeritus

Kirjoittajalta on painossa maakuntauudistuksen jälkeisten kuntien vaikeaa tulevaisuutta kriittisesti tarkasteleva teos Uusi kunta (UNIpress)

Luitko jo?