kuntatalous

Kuntien menetetyt miljardit

- näin ahdinko syntyi

- Siitä on lähdettävä, että tähän on tultu, totesi aikanaan kuntaministeri Tapani Tölli.

Velka on kasvanut ja veroprosentteja on korotettu.

Miten on tultu tilanteeseen, jossa kauhistellaan kuntien heikkoa taloutta ja jatkuvaa velkaantumista?

heikki helin

Kehitystä ihmeteltäessä on annettu ymmärtää, että kunnat eivät osaa hoitaa talouttaan.

Velka on kyllä kasvanut ja veroprosentteja on korotettu, mutta harvoin jaksetaan pohtia taustalla olevia syitä. Finanssikriisi ei selitä kuin osan kehityksestä.

Kuntien ja valtion kesken on ollut selvät periaatteet siitä, miten palvelut rahoitetaan. Palveluja on lisätty valtion määräyksestä, vaikka niiden rahoittamiseen ei ole ollut edellytyksiä. Niinpä koko 2000-luvun valtio on eri tavoin vetkutellut oman osuutensa maksussa. Sen seurauksena kuntien talous on kiristynyt ja velkaa on jouduttu ottamaan lisää.

Kaiken kaikkiaan taustalla on yleisen talouskehityksen ohella myös valtion kyvyttömyys ohjata julkisten palvelujen kehitystä. On myös myönnettävä, että kyllä kunnissakin on tehty huonoja päätöksiä.

Tässä kirjoituksessa hahmotellaan karkealla tasolla tekijöitä, jotka ovat johtaneet kunnat velkakierteeseen. Tarkastelussa päähuomio kiinnittyy niihin valtion toimenpiteisiin, jotka kohdistuvat kuntien verotuloihin ja valtionosuuksiin. Lisääntyneistä tehtävistä aiheutuneista kustannuksista tiedot ovat valitettavan heikot.

Investointien rahoitus velalla

Toiminnan ja investointien rahavirta on rahoituslaskelman välitulos, jonka negatiivinen (alijäämäinen) määrä ilmaisee, että menoja joudutaan kattamaan joko kassavaroja vähentämällä tai ottamalla lisää lainaa. Positiivinen (ylijäämäinen) määrä ilmaisee, kuinka paljon rahavirrasta jää nettoantolainaukseen, lainojen lyhennyksiin ja kassan vahvistamiseen.

Toiminnan ja investointien rahavirran kehityksen perusteella kuntatalouden tasapainotilanne on heilahdellut vuosittain varsin paljon. Peruskuntien tunnusluku oli edellisen kerran positiivinen vuonna 2006, kun siitä poistetaan vuoden 2010 Helsingin Seudun Ympäristöpalvelujen perustamiseen liittyvät järjestelyt ja vuoden 2014 Helsingin kunnallisten liikelaitosten yhtiöittäminen. Kumulatiivinen toiminnan ja investointien rahavirta 1997–2014 oli -8,9 miljardia euroa.

Tulorahoitusjäämä saadaan vähentämällä vuosikatteesta poistonalaisten investointien omahankintamenot. Kumulatiivinen tulorahoitusjäämä 1997–2014 oli -11,7 miljardia euroa.

Tämän takia menoja on jouduttu kattamaan velalla. Peruskuntien lainamäärä vuonna 2014 oli 14,7 miljardia euroa. Vuosien 1997–2014 kasvu oli 10,9 miljardia euroa.

Vuosien 1997–2014 verovähennysten (verokevennysten) kasvattamisen takia vuonna 2014 kunnat saivat 2,9 miljardia euroa vähemmän verotuloja, joista kompensoimatta on 800 miljoonaa euroa. Samaan aikaan kunnat ovat korottaneet tuloveroprosentteja, mikä on lisännyt kuntien verotuloja 2,2 miljardia euroa.

Lukujen sisältö muuttunut, tulkinta vaikeutunut

Ei ole ihme, että kuntataloutta vähemmän tuntevat tekevät virheellisiä pikatulkintoja. Tilaston luvut eivät aina kerro sitä, mitä niiden nimikkeiden perusteella niiden voisi olettaa merkitsevän.

Verotulot eivät enää kuvaa verokevennysten takia kuntien veropohjan kehitystä. Kuntien tuloveroprosenttien (nimellinen veroaste) ero todelliseen (efektiivinen veroaste) on kasvanut. Valtionosuuksien kasvua ovat vauhdittaneet verokevennysten kompensaatiot.

Lukujen kasvu ei todista valtion voimakasta kuntien talouden tukemista, vaikka politiikoilla on ollut taipumus niin tulkita.

Vuoden 2005 kustannustenjaon tarkistusten maksua vetkuteltiin ja ne korvattiin kolmessa erässä. Loppuerä, 185 miljoonaa euroa korvattiin verotuloina vuonna 2007 valtion budjetin jäykkyyden johdosta.

Yhteisövero on ollut kunta-valtiosuhteen tasauseränä useamman kerran. Viimeksi vuoden 2015 budjetissa kunnille siirrettävän työmarkkinatuen rahoitusvastuuta kompensoitiin kunnille yhteisöveron jako-osuutta korottamalla.

Vaikka velkaa on otettu, kuntien vastuiden kasvu näy täysimääräisenä lainaluvuissa, koska investointeja on rahoitettu yhä enemmän erilaisin vuokra- ja elinkaarimallein. Osittain näin tehtäneen tilastojen kaunistamiseksi, toisin sanoen lainakannan kasvun hillitsemiseksi. Tämän takia kuntien velkaisuuden ja vastuiden vertailua onkin kehitettävä, jotta saataisiin suunnilleen oikeanlainen kuva kuntien tilanteesta.

Tilastoissa olisi taseesta ilmenevän velan lisäksi otettava huomioon esimerkiksi kaikki 5–10 vuotta kestävien leasing- ja vuokrasitoumusten arvot. Ne ovat vaihtoehtoja omalle lainanotolle ja kunta vastaa niistä.

Verokevennykset ja vosien leikkaukset

Kunnallistalous toimii valtion sille osoittamissa raameissa. Kunnallisesta itsehallinnosta huolimatta valtio voi säädellä kuntatalouden kannalta kaikkia keskeisiä tekijöitä: verotuloja, valtionosuuksia ja kuntien tehtäviä. Ja näin valtio on tehnytkin oman taloutensa paikkaamiseksi.

Kehityksen taustalla on se, että kunnilla ei ole riittävää rahoitusta suhteessa niille määrättyihin velvoitteisiin.

Tässä keskitytään suuriin linjoihin.

Kuntien tulopohjaan on vaikuttanut muutama ratkaisu ylitse muiden. Tämän lisäksi on pienempiä kuntien liikkumavaraa kaventaneita valtion toimenpiteitä.

Kaikkein eniten kuntien tulopohjaa ovat leikanneet Lipposen hallituksen kompensoimattomat verokevennykset. Ne jättivät kuntien tulopohjaan yli 800 miljoonan euron aukon, mikä on kertaantunut vuosi vuodelta. Niinpä kunnilta on jäänyt verotuloja saamatta vuosina 1998–2014 peräti 11,7 miljardia euroa.

Toisena ovat Kataisen hallituksen valtionosuusleikkaukset. Vuonna 2014 leikkaukset olivat 1,1 miljardia euroa ja ne kasvavat vuoteen 2019 mennessä 1,9 miljardiin euroon. Leikkausten takia kunnilta jää saamatta peruspalvelujen valtionosuuksia vuosina 2012–2019 noin 10,5 miljardia euroa. Koska tarkastelu rajataan tässä vuosiin 1997–2014, kuntien menetys on 2,4 miljardia euroa.

Pientä välistävetoa tapahtunut koko ajan

Kolmas valtionosuuksiin liittyvä toimenpiteiden ryhmä liittyy kuntien kustannustenjaon tarkistuksiin ja indeksitarkistuksiin. Niiden maksua valtio on vetkutellut kerta toisensa jälkeen. Aina kun maksua ei tehty ajallaan, merkitsi se valtionosuuksien leikkausta, vaikka sitä joskus pakkolainaksi kutsuttiinkin. Tässä kuvatut tapahtumat tosin jaksottuvat tarkastelukauden alkuvuosiin.

Kustannustason nousu on otettu huomioon vuosittaisella indeksitarkistuksella. Vuodesta 2008 lähtien indeksitarkistukset on lain mukaan pitänyt tehdä täysimääräisinä. Sitä ennen valtio saattoi tehdä tarkistukset pienempinä, kuitenkin vähintään 50-prosenttisina.

Kerran valtio suostui maksamaan täyden indeksitarkistuksen, mutta se kuitattiin leikkaamalla kuntien osuutta yhteisöveron tuotosta. Välillä vajaata tarkistusta perusteltiin tuottavuuden vaatimuksella. Vajaista indeksitarkistuksista seurasi, että kustannustenjako kuntien ja valtion kesken muuttui niin, että kuntien maksuosuus kasvoi.

Vuosien 2001–2007 lähes 400 miljoonaa euroa vajaiden indeksitarkistusten vaikutus kertaantuu, ja niistä aiheutui noin 2,6 miljardin euron valtionosuuksien menetys kunnille.

Vajaa indeksitarkistus merkitsi rahoitusvastuun siirtymistä valtiolta kunnille.

Neljän vuoden välein tarkistetaan, ovatko kustannukset kasvaneet ennakoidulla tavalla. Lain lähtökohta on, että jos palvelujen järjestämisen kustannukset ovat kasvaneet enemmän kuin valtion budjettilaskelmissa on arvioitu, valtio maksaa osansa ylityksestä.

Näin periaatteessa, mutta siitä on lipsuttu maan tavan mukaan.

Maan tavaksi tuli jättää kunnat pulaan

Valtio on ollut haluton maksamaan tarkistuksia ajallaan, vaan maksuja vetkuteltiin jaksottamalla maksu kahdelle tai kolmelle vuodella. Lain mukaistahan se ei ollut, mutta lakia muutettiin.

Maan tapa näyttää antaneen hallitukselle perusteen joustaa kunnille kuuluvissa tulojen suuruudessa. Ministeri Hannes Manninen, kesk., totesi eduskunnassa vastatessaan välikysymykseen (7.3.2006), että ”kustannustenjaon tarkistuksen kunnille maksamatta jääneiden valtionosuuksien maksussa kunnille Vanhasen hallitus noudattaa jo valtiovarainministeri Niinistön ja kuntaministeri Korhosen kaudella keksittyä ja koeteltua kaavaa”.

Sen mukaanhan kustannustenjaon tarkistusta ei makseta kunnille yhdellä kertaa, vaan jaksotetusti useampana vuonna eli leikataan kuntien valtionosuutta.

Koska tarkistus tehdään neljän vuoden välein, viiveen takia kunnilta on jäänyt jokaisesta noin 400 miljoonan euron tarkistuksesta miljardi euroa valtionosuuksia saamatta jokaisella nelivuotisjaksolla pelkästään laskentatekniikan takia.

Näin kunnilta jäi saamatta vuosien 2001 ja 2005 tarkistusten yhteydessä yli 800 miljoonaa euroa valtionosuuksia.

Indeksikorotukset maksettiin täysimääräisinä ja kustannustenjaon tarkistukset tehtiin vuoteen 2014 saakka täysimääräisinä – joskin esimerkiksi vuoden 2012 vos-leikkaus sattumalta oli juuri 631 miljoonaa euroa, mikä oli kustannustenjaon tarkistuksen ja indeksikorotusten yhteissumma. Siis maksettiin kustannustenjaon tarkistukset ja indeksitarkistukset, mutta leikattiin sama rahamäärä valtionosuuksista.

Pientä näpertelyä veroilla ja maksuilla

Neljäs kokonaisuus liittyy kiinteistöveroihin ja maksuihin. Valtio on muutaman kerran korottanut niitä ja ominut korotusten tuoton valtion kassaan kuittaamalla sen valtionosuuksista. Viimeksi näin tehtiin vuonna 2015, kun sosiaali- ja terveystoimen maksujen korotusten arvioitu hyöty 40 miljoonaa euroa leikattiin.

Tämä on huomattavasti edellisiä euromäärältään pienempi kokonaisuus. Se on enemmänkin periaatteellinen ja vastoin kunta-valtiosuhteen pelin henkeä.

Tietysti voi ihmetellä valtion logiikkaa, kun toisaalla kevennetään näyttävästi verotusta, mutta samalla pakotetaan kunnat ottamaan kansalaisen taskusta kiinteistöveroprosenttien alarajoja korottamalla.

Uusien tehtäviä ilman kustannustietoa

Viides ja taloudellisilta vaikutuksiltaan kaikkein epämääräisin kokonaisuus on kuntien tehtävien lisäämiset. Tiedot uusien tehtävien kustannusvaikutuksista ovat heikot.

Suomen Kuntaliitto on ollut huolissaan kunnille sälytetyistä uusista tehtävistä. Liiton laskelmien mukaan esimerkiksi sosiaali- ja terveydenhuollon uusista tehtävistä vuosina 2001–2013 aiheutui lisäkustannuksia 1,7 miljardia euroa. Valtionosuuksia niihin tuli 0,5 miljardia euroa. Tämän takia vuotuiset menot ovat nyt 1,2 miljardia euroa suuremmat.

Lisäksi tulevat opetus- ja kulttuuritoimen uudet tehtävät ja entisten laajennukset.

Osittain suuret kustannustenjaon tarkistukset johtuvat uudistusten enemmän tai vähemmän tietoisesti alimitoitetuista kustannusarvioista.

Valtiovarainministeriö on moittinut kuntia löysästä taloudenhoidosta. Malkaa omassa silmässä ei tunnuta valtion puolella nähtävän. Valtiovarainministeriö ei ole saanut ministereitä eikä kansanedustajia kuriin uusien tehtävien ideoinnissa. Jatkuvasti on vireillä hyviä asioita, joiden lopullinen kustannus ei ole tiedossa tai joiden kustannusarviot ovat alimitoitettuja. Valtio vetkuttelee oman osuutensa maksussa ja maksajan osa lankeaa kunnille. Lopullisen laskun maksaa aina veronmaksaja. Kaiken tämän jälkeen sitten kauhistellaan kuntien menojen kasvua ja velkaantumista.

Tähän ryhmään voi laskea myös vuoden 2007 eduskuntavaalien alla kokoomuksen antamat lupaukset Sari Sairaanhoitajan palkan korotuksista.

Korotukset eivät rajoittuneet pelkästään sairaanhoitajiin. Tästä seurasi vuoden 2008 poikkeuksellisen suuri menojen kasvu. Arvostettu brittiläinen talouslehti Financial Times nimesi Jyrki Kataisen, kok., Euroopan parhaaksi valtiovarainministeriksi vuonna 2008. Lehden mukaan Katainen suoriutui tehtävästään parhaiten talouskriisin vavisuttaessa koko maailmaa. Miten kehitys olisi mennyt, jos Paavo Lipposen, sd., hallitukset eivät oli keventäneet kuntien kustannuksella?

Kun tulot eivät ole riittäneet investointien rahoittamiseen (tulorahoitusjäämä) on jouduttu ottamaan velkaa. (Kuvio 1)

Jos Lipposen hallitukset eivät olisi keventäneet verotusta kuntien kustannuksella, kuntien tulorahoitusjäämä olisi plusmerkkinen eikä velkaa olisi tarvinnut ottaa niin paljon kuin otettiin. (Kuvio 2)

Näin jälkeenpäin tosin kukaan ei tiedä, miten kunnat olisivat toimineet, jos kompensoimattomia verokevennyksiä ei olisi tehty.

Edellä oleva tarkastelu osoittaa miten suuri vaikutus leikkauksilla on pitemmällä ajanjaksolla. Kataisen/Stubbin hallitusten vuoteen 2019 peräti 1,9 miljardiin euroon nousevat valtionosuuksien leikkaukset ovat vuositasolla kaksinkertaiset Lipposen hallitusten verokevennyksiin verrattuna.

Missä meni rahoitusperiaate?

Ainakaan kaikki kunnat eivät ole hoitaneet talouttaan heikosti. Valtio vain on ollut kykenemätön ohjaamaan julkisten palvelujen kehitystä. Kun se ei ole kyennyt vastaamaan omasta osuudestaan palvelujen kustannuksista, se on siirtänyt rahoitusvastuuta kunnille.

Valtio on siis lisännyt kuntien tehtäviä enemmän kuin kuntien talous kestää.

Kuntien itsehallinto on suhteellista, kuten tässäkin kuvatut valtion puuttumiset kuntien talouteen osoittavat.

Rahoitusperiaate tarkoittaa, että valtion tulee antaessaan tehtäviä huolehtia siitä, että kunnilla on riittävät voimavarat tehtäviensä hoitamiseen. Lukija voi arvioida onko rahoitusperiaatetta noudatettu. Ainakaan jatkuva velkaantuminen ei sen toteutumista tue.

Valtio on tarkastelujaksolla ilmeisesti yhden ainoan kerran tukenut kuntataloutta. Se tapahtui kansantalouden kääntyessä 2008 laskuun, kun valtio korotti kuntien yhteisövero-osuutta 10 prosenttiyksiköllä tilapäisesti ja poistamalla kela-maksun. ♦

Lähteet

Heikki Helin. Tapausten kulku. Valtionosuus- ja verouudistukset ja uudistussuunnitelmat 1990–2006 ja valtion toimenpiteiden vaikutus kuntien talouteen. Helsingin kaupungin tietokeskuksen tutkimuksia 2008:4.

Heikki Helin, Miten tähän on tultu? Toisenlainen tulkinta kuntataloudesta. Tutkimuskatsauksia 2011:1. Verkkojulkaisu www.hel.fi/hel2/Tietokeskus/julkaisut

Kumulatiivinen tulorahoitusjäämä ja lainakannan kasvu 1997–2014, miljardia euroa. (Tilastokeskus/Kuntaliitto)
Kumulatiivinen tulorahoitusjäämä ja lainakannan kasvu 1997–2014, miljardia euroa. (Tilastokeskus/Kuntaliitto)
Kuntien toteutunut kumulatiivinen tulorahoitusjäämä ja tulorahoitusjäämä ilman vuosien 1997–2003 kompensoimattomia veroleikkauksia (mrd. euroa) (Tilastokeskus/Kuntaliitto).
Kuntien toteutunut kumulatiivinen tulorahoitusjäämä ja tulorahoitusjäämä ilman vuosien 1997–2003 kompensoimattomia veroleikkauksia (mrd. euroa) (Tilastokeskus/Kuntaliitto).