Kuntien erilaistuminen haastaa valtionosuusjärjestelmän – ”Pitäisi tehdä arvovalintoja ja poliittisia päätöksiä”

Esiselvitys valtionosuusjärjestelmän uudistamisesta käynnistyy. Viime vuosien leikkaukset ovat vaikuttaneet muun muassa perusopetuksen ja varhaiskasvatuksen järjestämiseen. OKM:ssä palvelujen kunnollista perusrahoitusta pidetään parempana kuin satojen miljoonien avustusrumbaa.

Mitkä ovat kuntien tehtävät tulevaisuudessa, mikä on asiakasmaksujen rooli palvelujen rahoittamisessa ja millä osuudella valtio osallistuu peruspalvelujen rahoittamiseen?

Siinä ydinkysymysten rypäs, joita tulisi alkaa heti tarkastella, kun kuntien valtionosuusjärjestelmän uudistamista pohditaan, sanoo Kuntaliiton kuntatalousosaston kehittämispäällikkö Sanna Lehtonen.

Valtiovarainministeriö on päättänyt käynnistää esiselvityksen järjestelmän uudistamisesta, ja esiselvityksen mahdollisia suuntia käsiteltiin torstaina järjestetyssä seminaarissa, jossa niin kuntien kuin valtion edustajat esittelivät näkemyksiään.

Yksi merkittävä haaste on kuntien erilaistumiskehityksen voimistuminen. Hyvin pärjäävät kunnat pärjäävät yhä paremmin, janan toisessa päässä tiukoilla olevat ovat yhä tiukemmilla – näiden päiden väli pitenee jatkuvasti, Sanna Lehtonen sanoo.

Valtionosuuksien tehtävä on toisaalta rahoittaa kuntia toteuttamaan lakisääteistä tehtäviään, toisaalta tasata kuntien välisiä eroja tehtävien toteuttamisessa.

Tasausjärjestelmälle kuntien erilaistumiskehitys tarkoittaa, että koko ajan pitää enemmän ja enemmän tasata.

– On otettava niiltä, joilla menee hyvin, jotta voidaan antaa niille, joilla menee koko ajan huonommin. Tulee pohtia, onko tälle enää hyväksyttävyyttä, vai tulla jopa tilanne, jossa tämä rahoitusjärjestelmä ei enää riitä, kun ääripäätä ovat niin kaukana toisistaan? Lehtonen sanoo.

Rahoituksen lailla säädettyihin tehtäviin pitää olla riittävä, Lehtonen korostaa. Hän toivoo kunnon keskustelua siitä, mikä on rahoitusperiaatteen toteuttava rahoituksen taso, ja mikä on riittävä taso yksittäisen kunnan tasolla.

Kuntien erilaiset vastuut?

Kunta- ja uudistusministeri Anu Vehviläinen, kesk., avasi torstain seminaarissa jo Kuntamarkkinoilla esiin nostamaansa joustavan itsehallinnon näkökulmaa, johon voi liittyä uudistuva työnjako kuntien kesken.

– On pohdittava sitä, onko jatkossa jokaisella kunnalla samat lakisääteiset velvoitteet, vai voiko olla niin, että kunnilla on eritasoisesti velvoitteita, Vehviläinen sanoi.

– Voiko asioita ratkaista yhä enemmän työnjakokysymyksillä, tietyt kunnat yhteistyössä, ja voiko kunnat tehdä yhteistyötä myös yli oman naapurikunnan, ministeri pohti.

Vehviläisen mukaan tulevaisuudessa on huomioitava, että erilaistumiskehitys suo kunnille erilaisia menestymisen mahdollisuuksia. Ei ole olemassa yhtä menestyskonseptia kaikille noin 300 kunnille, hän muistutti.

Samaa mieltä oli tilaisuutta kommentoinut Vantaan apulaiskaupunginjohtaja Elina Lehto-Häggroth.

– En kerta kaikkiaan usko, että voitaisiin löytää ratkaisua, joka toimisi samalla tavalla Vantaalla ja syrjäseudun kunnissa, Lehto-Häggroth sanoi valtionosuusjärjestelmän uudistamisesta.

Lehto-Häggroth viittasi Ruotsiin, jossa järjestelmä huomioi eri alueet eri tavoin. Kunnat on jaettu kolmeen osaan, kantokykykuntiin, keskuskuntiin ja suurkaupunkeihin, joilla on omat erilaiset haasteensa.

– Tukea ei pidä samalla kaavalla yhdenmukaisuuden ja tasa-arvoisuuden vuoksi, Lehto-Häggroth sanoi.

– Se on olennaista esiselvityksessäkin, että katsotaan tulevaisuuden kuvaa, millaisia erilaisia tilanteita on.

Puhutaanko arvoista?

Syyskuun Kuntalehdessä Lehtonen ja Kuntaliiton pääekonomisti Minna Punakallio muistuttivat, että samalla kun kuntien valtionosuuksia on leikattu, valtionosuutta erityisesti opetustoimessa on muutettu erillisiksi avustuksiksi, jotka käytännössä lisäävät hallinnollisia velvoitteita

Avustukset nousevat usein esiin juhlapuheissa, valtionosuusleikkaukset eivät niinkään.

Valtionosuusprosentti, eli osuus jolla valtio osallistuu kuntien peruspalvelujen rahoittamiseen, on laskenut melkein 10 prosenttiyksikköä 10 vuoden aikana, Lehtonen muistuttaa.

Viime kädessä kyse on yhteiskunnallisista arvovalinnoista: halutaanko aina pahojen vuotojen ilmaantuessa paikata niitä erilaisilla avustuksilla, vai taataanko riittävällä resursoinnilla, että kunnat pystyvät todella selviytymään tehtäviensä toteuttamisesta? Esimerkiksi varhaiskasvatus ja perusopetus ovat kärsineet merkittävästi valtionosuuksien leikkauksista viime vuosina, Punakallio ja Lehtonen muistuttivat syyskuun Kuntalehdessä.

Avustuksilla voidaan hoitaa kosmeettisia haittoja, mutta rakenteita ne eivät yleensä vahvista.

– Ihan ensimmäinen asia, mistä pitäisi tehdä arvovalintoja ja poliittisia päätöksiä, on se, paljonko valtio rahoittaa jatkossa kuntien peruspalveluista, Lehtonen sanoo.

Esiselvityksen käynnistämistilaisuudessa opetus- ja kulttuuriministeriön ylijohtaja Eeva-Riitta Pirhonen olikin samoilla linjoilla kuin kuntien edustajat ja Lehtonen.

Vankempi perusrahoitus olisi parempi tuki kunnille kuin satojen miljoonien valtionavustusten jakaminen, Pirhonen totesi

– Nykyisiä valtionavustuksia sisällytettäisiin perusrahoitukseen, jolloin ei olisi niin paljon valtionavustusrumbaa, Pirhonen sanoi.

– Siitä ei poliittisista syistä varmaan koskaan päästä eroon, mutta merkittävissä määrin sellainen isompi suunnanmuutos voisi tapahtua.

Veromenetysten kompensaatio irralleen?

Koska myös verotulot ovat osa pottia, josta kunta rahoittaa palvelujaan, myös verotuksen asemaa tulisi tarkastella valtionosuusjärjestelmää pohdittaessa, Sanna Lehtonen ja Kuntaliiton varatoimitusjohtaja Timo Reina muistuttivat torstain seminaarissa.

Kunnallisverotuksessa tehtävien vähennysten kasvattaminen on johtanut siihen, että kun kuntien nimellinen tuloveroprosentti on noin 20, efektiivinen veroprosentti noin 14,5.

– Menetys on pääosin kompensoitu kunnille valtionosuusjärjestelmän kautta. Nyt käynnistyvässä työssä onkin etsittävä mallia, joilla kompensaatiot voitaisiin hoitaa verojärjestelmän sisällä. Se osaltaan lisäisi rahoitusjärjestelmän läpinäkyvyyttä ja vahvistaisi kuntien verotulopohjaa, Reina esitti.

Valtiovarainministeriön neuvotteleva virkamies Filip Kjelleberg oli samaa mieltä siitä, että kompensaatiot osittain vääristävät kuvaa, miten valtionosuuksilla tuetaan kuntien peruspalveluja. Kompensaatioiden maksamista verojärjestelmän sisällä valtion budjetin ohi Kjellberg ei kuitenkaan nähnyt mahdollisena.

– Se mitä ehkä olisi tehtävissä, nostaa kompensaatiot vos-momentista omalle momentilleen, josta ne maksettaisiin eteenpäin kunnille, Kjellberg sanoi.

Paikallishallinnon omalle rahoitukselle tuki

OECD:n ekonomisti Antti Moisio painotti puheenvuorossaan, että valtionosuusjärjestelmän olisi hyvä olla mahdollisimman yksinkertainen.

Perusteellinen tarve- ja olosuhdetekijöihin perustuvan valtionosuusmallin kehittäminen on todella vaativa tehtävä ja edellyttää hyvää tietopohjaa, Moisio muistutti.

– Monessa maassa tästä onkin luovuttu ja rahoitus perustuu suoraviivaisempiin ratkaisuihin.

– Ei ole täysin selvää OECD:n kokemusten mukaan ainakaan, että hyvin monimutkaiset ja yksityiskohtaiset valtionosuusjärjestelmät tuottaisivat oikeudenmukaisemman lopputuloksen.

Moision mukaan järjestelmän tulisi olla niin yksinkertainen, että valtionosuuksien ymmärtämisessä ei pitäisi tarvita ulkopuolisia konsultteja kunnissa.

– Karkea oikeudenmukaisuus voi kuitenkin olla parempi ratkaisu kuin täydellinen kaikki näkökohdat huomioivat malli. Valtionosuusjärjestelmässä pitäisi keskittyä rajattuun joukkoon tavoitteita.

– Jos yritetään tavoitella liian monia asioita yhtä aikaa, voi käydä niin ettei yhtään tavoitetta saavuteta.

Moision mukaan järjestelmän pitäisi olla laskennallinen ja ennalta määrättyihin kriteereihin perustuva.

– Tasauksen voimakkuudesta tulisi olla laaja poliittinen yhteisymmärrys.

– Parasta kokonaisuuden kannalta olisi, että paikallishallinnon rahoitus perustuisi pääosin omiin tuloihin. Valtionosuusjärjestelmien pitäisi tukea myös paikallishallinnon omaa rahoitusta.

Esiselvityksestä VM:n verkkosivuilla. Kunnille järjestetään joulu-tammikuussa kysely asiasta. Esiselvityksen loppuraportti on tarkoitus luovuttaa maaliskuussa.