Miten kuntien rahat riittävät, pohtivat Kuntaliiton Sanna Lehtonen ja VM:n Jani Pitkäniemi

Miltä näyttää kuntien taloustilanne ja miten siihen jatkossa vaikuttaa valtionosuusjärjestelmä, jota parhaillaan uudistetaan? Järjestelmän asiantuntijat, Kuntaliiton Sanna Lehtonen ja valtiovarainministeriön Jani Pitkäniemi, uudistaisivat järjestelmää eri tavoin.

Mitkä ovat kuntien tehtävät jatkossa ja miten rahat riittävät palveluiden järjestämiseen? Siinä kysymykset, joista ei ole käyty kunnon poliittista arvokeskustelua.

Tätä mieltä ovat Kuntaliiton kuntatalouden kehittämispäällikkö Sanna Lehtonen ja valtiovarainministeriön kunta- ja aluehallinto-osaston ylijohtaja Jani Pitkäniemi. Avointa poliittista keskustelua tarvitaan heidän mielestään erityisesti siitä, miten kuntien taloudellisia eroja tasataan jatkossa.

Kunnissa vuosi on alkanut epävarmoissa tunnelmissa. Emme tiedä, millainen on tuleva hallituspohja ja sen ohjelma. Mitä valtionosuuksista päätetään, entä mitä syksyn budjettiriihessä tapahtuu?

Lehtonen muistuttaa, että kuntatalousohjelman ja lain noudattaminen tarkoittavat valtionosuuksien nousua 700 miljoonaan euroon vuoteen 2020 mennessä.

– Kunnille on hirmu tärkeää, että lakia noudatetaan Lehtonen sanoo.

Pitkäniemi nyökkää mutta huomauttaa, että joskus lakeja joudutaan muuttamaan.

– Ison talouskuvan valossa on katsottava, mihin meillä kansakuntana on varaa ja miten tulonjakoa kullekin sektorille ohjataan. Valtion ja kuntien välillä on ainainen kestojännite ja ristiriita, hän sanoo.

Kriteerit uusiksi

Lehtosen mielestä kriisikuntakriteerejä uudistettaessa käytiin hyvää keskustelua investoinnit huomioon ottavasta tasapainosta. Uusia kriteerejä on tarkoitus soveltaa vuosien 2020 ja 2021 tilinpäätösten tunnusluvuissa.

Erityisen hyvää keskustelussa on Lehtosen mielestä ollut sivistystoimen korostaminen sekä se, että kuntataloutta arvioidaan aiempaa laajemmin.

Pitkäniemi on ollut vastuussa kriisikuntakriteerien päivityksestä ja huomauttaa, että hänen on vaikea olla muuta kuin kohtuullisen tyytyväinen päivitykseen.

– Maailmaa ei voi yksinkertaistaa liikaa. Meitä syytetään vaikeaselkoisuudesta, mutta jos asioita yksinkertaistetaan liikaa, kadotetaan sisältöä. On moniulotteinen kysymys, millaisella keppi-porkkana-yhdistelmällä tökimme kuntien kantokykyä.

Kannustaa vai ei?

Ohjataanko kuntia jatkossa kriteerein vai kannustimin? Lehtonen muistuttaa, että esimerkiksi hyvinvoinnin ja terveyden edistämiseen on valtionosuusjärjestelmää uudistettaessa ehdotettu kannustinkriteeriä.

– Sen ongelmana on monimutkainen laskentajärjestelmä. Ongelma on myös se, että vaikka kunta muuttaisi toimintaansa, euromääräinen vaikutus jää minimaaliseksi. Se ei siis oikeasti kannusta.

Lehtonen kertoo aluksi epäilleensä koko kannustinta mutta muuttaneensa sittemmin mielensä. Hyvinvoinnin ja terveyden edistämisen kannustimella on sittenkin merkitystä, sillä se tuo tärkeän asian julki ja saa aikaan keskustelua.

Pitkäniemi on samaa mieltä: muutamalla kymmenellä miljoonalla maailmaa ei muuteta, mutta symboliarvo on suurempi.

Hänen mielestään uskallus nostaa ennaltaehkäisyä esille loppuu, kun ei ole riittävästi tietoa sijoitetun euron tuotosta.

– Kannustimeen kohdistunut kritiikki on ollut aiheellista, mutta siihen sisältyvä ajatusmallin muutos on hyvä. Kyse on vaikuttavuusajattelun tuomisesta järjestelmään, mikä on sinänsä kannatettavaa, Pitkäniemi sanoo.

Porrastukset vääristävät

Lehtonen korostaa, että valtionosuusjärjestelmää kehitettäessä on huolehdittava, ettei sen laskennasta tule epäkannustava. Hänen mielestään epäkannustavuuteen johtavat helposti raja-arvolliset kriteerit. Esimerkiksi pienten lukioiden korotukset menevät suoraan porrastukseen sen mukaan, onko oppilaita 60 vai 200. Yhden oppilaan muutoksella voi toisin sanoen olla iso vaikutus.

– Tällaiset rajat pitää poistaa laskennasta ennen kuin puhutaan mistään lisäkannustimista. Rahoitusjärjestelmä ei saa ohjata kunnan palvelurakennetta, Lehtonen sanoo.

Hän kertoo käytännön esimerkin: naapurikuntien ei kannata yhdistää pieniä lukioitaan vaan säilyttää ne vaikka kilometrin päässä toisistaan – rahoitusjärjestelmä kannustaa tähän.

Hän huomauttaa, että uudistajien on tunnettava järjestelmään liittyvät riskit: halutaanko, että kunnissa tehdään vain sitä, mitä mitataan?

Valtionosuudet ovat laskennallisia – siis perustuvat muun muassa väestön ikärakenteeseen tai toisen asteen koulutuksessa oppilasmääriin. Keskeinen osa järjestelmää on yleiskatteellisuus, toisin sanoen kunta voi käyttää rahat parhaaksi katsomallaan tavalla.

– Tasa-arvoavustukset sotivat yleiskatteellisuutta vastaan. Onko järkeä, että 295 kuntaa täyttää opetus- ja kulttuuriministeriön lomaketta, minkä jälkeen ministeriön porukka lukee lomakkeet ja päättää, että tuo kunta saa 200 000, tuo taas 20 000 euroa? Tuollaisen avustushakemushumpan pyörittäminen ei kannusta oikeaan toimintaan.

Lehtonen sanoo ymmärtävänsä, että ministeri toki mielellään myöntää omalla nimellään ja allekirjoituksellaan kunnille avustusta. Jos ne jaettaisiin valtiovarainministeriön yleiskatteellisen järjestelmän kautta, pisteitä ei saisi vedettyä kotiin.

Ministeri voisi hänen mielestään jatkossakin buustata kehittämistä yksittäisillä hankkeilla, joissa synnytetään jotakin uutta.

– Sellainen on avustusten ydinhommaa, mutta perustoimintaa, kuten kaikkien lasten pitämistä tasa-arvoisessa asemassa, ei pidä hoitaa avustuksilla.

Pitkäniemi ei dramatisoisi tilannetta liikaa. Kokeilukulttuuria varten on oltava alustoja, joissa ideoita voidaan testata.

– Kokonaisuuden hallinnan on kuitenkin oltava jonkun näpeissä. Kuntatalouden kokonaisanalyysissä voimme katsoa, mikä on erilaisten temppujen yhteisvaikutus ja mikä on kaikkien kuntien ja asukkaiden kannalta optimaalisinta, Pitkäniemi huomauttaa.

OKM:n tärkeä osuus

Pitkäniemi sanoo, että tasaukseen käytettävillä euroilla ei kaikkien kuntien huolia ratkaista, ei nyt eikä tulevaisuudessa. Kunnissa tulisikin hänen mielestään etsiä uusia kumppanuuksia ja yhteistyökuvioita.

Lehtonen toivoo, että valtionosuusjärjestelmää uudistettaisiin huomattavasti kokonaisvaltaisemmin kuin mitä valtiovarainministeriön johdolla nyt ollaan tekemässä. Hän haluaisi mukaan tarkasteluun verorahoituksen eri veromuotoineen sekä tulopohjan tasauksen.

– Esiselvitystä on lähdetty tekemään ymmärrettävästi ministerivetoisesti. Ongelma on, tavoittaako selvitys kokonaisuutta. Elimellinen osa kunnan valtionosuutta on järjestelmän toinen puolikas eli opetus- ja kulttuuriministeriön osuus, Lehtonen pohtii.

Hän kysyy, kyetäänkö riittävällä tavalla näkemään se kokonaiseuromäärä, joka tulee kunnan tilille kuukausittain valtionosuutena.

Pitkäniemi korostaa, että nyt tehdään ensimmäistä esiselvitystä. Päätöksiä ei ole tehty, ja valtionosuusjärjestelmästä käytävään keskusteluun voidaan nostaa uusia asioita.

Kysykää näistä!

Pitkäniemi odottaa kevään vaalikeskusteluissa kannanottoja siitä, miten erikokoiset kunnat selviävät jatkossa.

– Olisi terveellistä pysähtyä kyseenalaistamaan sitäkin vahvaa käsitystä, jonka mukaan erikokoisilla kunnilla on täsmälleen samat velvoitteet. Tämä on ollut hymistelyn aihe, mutta asiasta on uskallettava keskustella, Pitkäniemi huomauttaa.

Hän lisää, että sote- ja maakuntauudistus voi osaltaan muuttaa
tilannetta. Mutta mikään yksittäinen järjestelmä tai uudistus ei ratkaise pidemmän aikavälin kysymystä, kuinka palvelut tuotetaan yhdenvertaisesti koko maassa.

Ongelmat eivät Pitkäniemen mielestä tyystin ratkea myöskään tiivistämällä kuntarakennetta, vaikka hän uskookin kuntien määrän ennen pitkää vähenevän.

Lehtonen sanoo, että jos kuntien erilaisia velvoitteita aletaan pohtia, samalla kannattaisi miettiä myös, säilytetäänkö kuntien nykyinen palveluvalikoima.

Hän kertoo pohtineensa esimerkiksi, miksi aikuisten hammashoito kuuluu kunnan palveluihin mutta esimerkiksi gynekologin palvelut eivät.

Kitulias karsinta

Kuinka paljon velvoitteita kunnille tulisi sitten jatkossa sälyttää?

– Kuntien tehtäviä on kaksi vaalikautta pyritty karsimaan. Erittäin keskinkertaisella menestyksellä, mikä on tuloksiin nähden kauniisti ilmaistu. Tehtävien ja velvoitteiden määrä on pikemminkin lisääntynyt, eikä palveluvalikoimasta ole halua tinkiä, Pitkäniemi sanoo.

Hän huomauttaa, että vaikka joidenkin kuntien olisi mahdollista keventää velvoitteitaan valtionhallinnon puolesta, kunta voi itsehallintoonsa nojautuen pitää tehtävät kontollaan.

Kuntalaiset eivät tietenkään pane palveluja pahakseen. Lehtonen kertoo lukeneensa, kuinka keskusta haluaa ilmaiset välipalat kouluihin.

– Hyvä ja tuettava asia, mutta pitäisikö kansalaisilta tiedustella, ovatko he halukkaita maksamaan lisää veroja tai luopumaan jostakin olemassa olevasta palvelusta, Lehtonen kysyy.

Pitkäniemi muistuttaa ”firmansa sloganista”: valtiovarainministeriö turvaa tulevaa. Jos verotusta kiristetään tai velkaannutaan holtittomasti, syödään nyt syntyvien ja vielä syntymättömien sukupolvien leipää. Yli varojen eläminen on pidettävä kurissa, mihin paineita tulee väestön ikääntymisestä.

– Puhumme paljon ikääntymisen haasteista mutta emme oikeasti ymmärrä, miten paljon varallisuutta ikääntyminen syö. Hankalia päätöksiä on pakko tehdä, Pitkäniemi sanoo.

TEKSTI: KIRSI RIIPINEN

Artikkeli on julkaistu Kuntalehdessä 2/2019.