Ohjausta vai käsijarrua digikehitykseen? – Yhtenäispolitiikan luonnosta kritisoidaan asiakaslähtöisyyden ja kuntien unohtamisesta

Hallituksen luonnostelema maakuntien digipalveluiden kehittämisen yhtenäispolitiikka on viemässä maakunnilta ja kunnilta mahdollisuudet toteuttaa asiakaslähtöistä työtä, eli juuri sitä, minkä pitäisi olla koko kehitystyön ydin, varoittaa Varsinais-Suomen sote-uudistuksen sähköisten palveluiden ja ICT:n vastuuvalmistelija Tapio Järvenpää.

Järvenpää oli yksi lausujista, jotka antoivat näkemyksiään maakuntien digi-yhtenäis[ohjaus]politiikan ja sen toimeenpanosuunnitelman luonnoksesta vuosille 2018–2022.

Yhtenäispolitiikka linjaa valtioneuvoston yhteisen ohjauksen osana toimivan maakuntien digi-ohjauksen periaatteet. Se myös kuvaa valtio- ja maakuntatoimijoiden rooleja ja vastuita sekä merkittävimmät toimenpiteet vuosina 2018–2022 maakuntien digitalisoitumisen edistämiseksi.

Lausuntoaika päättyi viime viikolla, ja valtaosa lausunnoista piti yhtenäispolitiikan tavoitteita tarpeellisina mutta toimeenpanokeinoja ristiriitaisina tavoitteiden kanssa.

Järvenpää näkee ohjelman toteuttamislinjaukset niin haitallisina maakuntien digikehitykselle, että hän ehdotti lausunnossaan ohjelman nimeen sanaa käsijarru sanan ohjaus tilalle.

– Maakunnat ja kunnat jäävät asemaan jossa ne yrittävät toimeenpanna jotain sellaista jota on ”keskuskeittiöstä” toimitettu. Ohjausmallit tuntuvat pikemmin tukevan vanhaa organisaatio- tai professiolähtöistä ajattelua ennemmin kuin asiakaslähtöisyyttä. Se on asia, mikä tässä häiritsee, Järvenpää sanoo Kuntalehdelle.

Kuntarajojen tilalle digitaaliset rajat?

Esimerkiksi Pohjois-Savon liitto katsoo valtiohallinnon luovan digi-yhtenäis[ohjaus]politiikkaa maakunnille unohtaen oman roolinsa, kunnat ja yksityiset toimijat.

– Osassa maakuntien alueita on tehty voimakasta kehitystyötä ict-palveluiden kehittämiseen paikallisin verovaroin ja sitä on tehty nykyisten sairaanhoitopiirien, muiden kuntayhtymien ja alueen kuntien yhteistoimintana mm. yhteisten ICT in house -yhtiöiden muodossa. Nyt mm. tämän digi-yhtenäis[ohjaus]politiikan pohjalta yhteistoiminta on purettava ja kunnat jäävät pois meneillään olevasta ict-kehityksestä ja sen volyymeista, Pohjois-Savon lausunnossa sanotaan.

Sama pelko on Pohjois-Karjalan liitolla.

– Yhtenäispolitiikassa näyttäisi olevan unohdettu täysin maakuntien sisällä toimivat kunnat, jotka edelleen ovat merkittäviä julkisten palvelujen järjestäjiä ja tuottajia asukkailleen, liitto lausuu.

Pohjois-Karjala näkee esitetyn yhtenäispolitiikan siilouttavan julkista hallintoa entisestään, jolloin aidon asiakaslähtöisyyden toteutumismahdollisuudet häviävät.

Myös Tapio Järvenpään mielestä asiakasrajapinnan ja -lähtöisyyden pitää olla kaiken lähtökohta

– Asiakaslähtöisyyttä pitää korostaa käytännön tasolla. Kaiken suunnittelun pitäisi lähteä siitä. Nyt näyttää siltä, että kansalaisilla on kohta valittavinaan kymmeniä eri sovelluksia, jotka eivät kovin hyvin keskustele keskenään.

– Jos ennen sote-uudistusta jakolinjana olivat kuntarajat, niin sote-uudistuksen jälkeen tilalle tulevat digitaaliset rajat, Järvenpää kärjistää.

Tyssääkö ketterä kehitys?

Etelä-karjalan Eksoten lausunnossa muistutetaan, että ”keskittämisen ja suuruuden ekonomian ollessa primäärein ohjaustekijä, ei innovaatioille ja ketterälle kehittämiselle yleensä synny tilaa vaan fokus menee hierarkkisiin rakenteisiin, palvelukoneiston hallintaan ja ohjausmalleihin”.

Samaa pohtii Helsingin sote-toimiala: ”Miten tässä mallissa on mahdollista ketterien kokeilujen kautta vastata nopeasti eteen tuleviin tarpeisiin digitalisaation lisäämisessä?”

Useissa lausunnoissa tuodaan esiin ihmetys siitä, kuinka keskittäminen ja suuruuden ekonomia näyttää olevan päämäärä. Seurauksena pelätään olevan raskas hallintokoneisto, joka ei salli innovaatioita ja ketterää kehittämistä.

– On vaara, että etäällä tuotannosta tapahtuva vallan käyttö optimoi kustannuksia hierarkiassa ylhäältä alaspäin, vaikka innovaatiot usein syntyvät juuri tuotannossa., Kymenlaakson Tietohallinto. Ja ICT-valmisteluryhmän jäsenet muistuttavat.

Kuntaliiton lausunnon laatinut erityisasiantuntija Karri Vainio tunnistaa huolen ja ymmärtää kriittisten äänenpainojen runsauden.

– Koko tietohallinnon ohjausmekanismi, jossa yhtenäispolitiikka on kirsikkana kakussa on hyvin ministeriövetoinen ja hallinnollisesti raskas. Valtionohjausta tarvittaisiin kansallista tavoitetilaa, työnjakoa ja yhteentoimivuutta koskevissa kysymyksissä, mutta nyt ehdotetun ohjausmallin keskiössä ovat yksittäiset tietojärjestelmäinvestoinnit ja niiden vaatimukset.

– Malli siirtää kehittämistä koskevaa toimivaltaa kauaksi maakunnan omasta päätöksenteosta ministeriötasolle, jossa on ainoastaan rajallinen käsitys toiminnan tarpeista tai mahdollisuuksista. Ohjausmallin periaatteet vaikuttaisi olevan kopioitu valtionhallinnon nykymenettelyistä ja siinä on nähtävissä jonkinasteinen epäluottamus tulevien itsehallinnollisten maakuntien kykyyn tehdä fiksuja päätöksiä, Vainio huomauttaa.

Säästöjä tietojärjestelmistä vai toiminnasta

Vainion mielestä koko digiyhtenäispolitiikan ohjausta määrittää sama ”keskittämisideologia”, joka on tuttu muun muassa kansallisten palvelukeskusten perustamisen perusteluista. Palvelukeskusten tarpeellisuudesta ja tehtäväkentästä on käyty runsaasti keskustelua.

– Ideologia lähtee siitä oletuksesta, että kansalliset ratkaisut ovat kaikessa lähtökohtaisesti parempia, halvempia ja nopeampia toteuttaa, ja tästä johtuen kaikkia päällekkäisiä ratkaisuja tulee ohjausmekanismin kautta vahtia, Vainio sanoo.

Hän muistuttaa, että digipolitiikan ohjausinstrumenttien valintaan liittyy merkittäviä puutteita ja ristiriitaisuuksia, joista keskeisin on se, etteivät kansallisen ICT-ohjauksen tavoitteet ja keinot kohtaa.

– ICT:llä ja digitalisaatiolla tavoitellaan toiminnan muutoksen kautta saavutettavia säästöjä  (tehokkuus ja vaikuttavuus paranevat noin 24 miljardin euron palvelutuotannon sisällä), tämä edellyttäisi kykyä osin jopa nykyistä voimakkaampiin ICT-investointeihin, Vainio sanoo.

– ICT-ohjausmallissa mukaan luettuna palvelukeskukset käyttövelvoitteineen, lähtökohta tuntuu olevan, että niiden avulla ”vahditaan rahankäyttöä” ja yritetään säästää n. 600 miljoonaa euroa ICT-kuluista, jotka lähtötilanteessa eivät edes ole kansainvälisessä vertailuissa epätavallisen korkeat.

Prosessin hitaus uhkaa digitalisaatiokehitystä

Myös Karri Vainio näkee luonnoksessa aiheen huoleen, että innovaatioille ja maakuntien omalle digikehitykselle ei juuri jää tilaa.

Jos maakunta haluaa tehdä ns. taloudellisesti ja toiminnallisesti merkittävät investoinnin, sen pitää ensin neuvotella siitä yhteistyöalueella (nyk. ERVA) ja saada tämä alueen yhteisesti hyväksyttyyn investointisuunnitelmaan, Vainio sanoo. ¨

– Tämän jälkeen tai rinnalla investointi pitää myös liittää osaksi JTS-valmistelua ja sen yhteydessä valtioneuvoston tekemää päätöstä ja näistä tulee neuvotella myös suoraan valtion kanssa osana maakuntien ja valtion neuvottelumenettelyä.

– Vaikka ”investointilupa” heltiäisi , niin lisäksi valtioneuvostolla olisi lisäksi sote-järjestämislain kautta tehdä maakuntia sitovia päätöksiä tietojärjestelmien muutoksista ja vaatimuksista.

– Siis koko valmisteluprosessi voi kestää neuvotteluineen tarpeen tunnistamisesta vuodesta puoleentoista varsinaiseen ”toteutuslupaan”, jonka jälkeen vasta hankkeen ja hankintojen toteuttaminen voi käynnistyä, Vainio sanoo.

– Hiukan kärjistettynä voisi sanoa, tällä mallilla voi teknologia prosessin aikana jo vanhentua ennen kuin saadaan ratkaisut loppujen lopuksi käyttäjien työpöydälle käyttöön, Vainio kuvaa.

Esimerkiksi Espoon lausunnossa ehdotetaan digiohjausta kevennettäväksi ketterämmäksi. Sen mukaan projektin pitäisi kestää maksimissaan kuusi kuukautta ideasta ensimmäisiin tuotantokäyttöön otettaviin ratkaisuihin.

– Valtionhallinnon roolin tulisi rajoittua yhteentoimivuuden ja tehokkuuden edistämiseen ja mahdollistamiseen kokonaisarkkitehtuurilinjauksilla, standardoinnilla sekä ratkaisujen kehittämistä ja toteutusta nopeuttavilla rahoitusratkaisuilla, Espoon lausunnossa sanotaan.

VM: Tavoite ei ole lisätä byrokratiaa

Tapio Järvenpää korostaa, että paikallisen soveltamisen pitäisi olla edelleen mahdollista, ja iso ohjausorgaani ei sitä tue.

On jo olemassa digimuutosohjelma, sen ohjausryhmä, on toimijoiden verkostoja joissa jaetaan tietoa, on konsortioita kuten UNA ja ODA, joissa on tehty määrätietoisesti työtä asioiden viemiseksi eteenpäin yhdessä.

– Mikä ongelma tällä ratkaistaan, mikä nyt ei toimi? Järvenpää kysyy digiyhtenäispolitiikkaan viitaten.

Yhtenäispolitiikan laadintaa VM:ssä koordinoinut erityisasiantuntija, dosentti Tuija Kuusisto sanoo, että koko yhtenäispolitiikan taustalla on ajatus on ettei tarvitsisi tehdä asioita 18 kertaa erikseen jokaisessa maakunnassa. Tavoite on yhteistyön edistäminen ja sitä kautta kustannusten kasvun hillitseminen,.

Kuusiston mukaan on maakuntien vastuulla, että kehittämisestä muodostuu jatkuvaa ja monikanavaista sekä osallistavaa: asiakkaat toimivat fyysisesti eri paikoissa, ja maakuntien tulee varmistaa nykyaikaisen osallistamisen hyödyntäminen osana kehitystoimintaa.

Kuusisto myöntää, että maakuntien toimijat tekevät nykyisellään jo hienoa työtä ja saavat asioita aikaiseksi.

– Toisaalta toimeenpanosuunnitelmaan toimenpiteet ikään kuin vahventavat nykyistä tekemistä ja luovat yhteistyön tekemisen mahdollisuutta, Kuusisto näkee.

– Nykyistä yhteistyötä ja tekemistä ei ole tarkoitus heikentää vaan nimenomaan vahvistaa kirjaamalla ne näkyväksi.

– Jokainen maakunta on vastuussa toimeenpanosta maakunnassaan, Kuusisto sanoo viitaten maakuntien vapauteen päättää toiminnastaan.

Hänen mukaansa luonnoksen saama kritiikki kertoo siitä, että tarvitaan enemmän keskinäistä vuoropuhelua ja yhteistyötä.

– Lausunnoissa näkyy että ohjauksen pelätään muodostuvan jäykäksi ja byrokraattiseksi ja sitä tahdotaan tarkentaa käytännön yhteistoimintamalleilla.

”Kuntien ja maakuntien yhteistyötä korostettava”

Lausunnoista laaditaan yhteenveto, jonka jälkeen yhtenäispolitiikkaa päivitetään. Koko uudistuksen virkamiesjohtoryhmässä ensi maanantaina käsittelyssä. Siellä katsotaan, miten viedään eteenpäin.

Nykyisellään ohjelma ei vakuuta Tapio järvenpäätä. Jos asiakaslähtöisyys edellä todella halutaan edetä, pitäisi laittaa kuntien ja maakuntien yhteistyö kärkeen.

– Ne toimivat asiakasrajapinnassa. Ehdotetussa ohjausmallissa pitää korostaa tätä dimensiota. Ei niin, että maakunnat yhdessä, vaan maakunnat ja kunnat yhdessä. Asiakkaat ovat kuitenkin kuntien ja maakuntien asiakkaita.

– Tavoitteet ovat hyviä, ohjausmalli on rankka, Järvenpää sanoo ohjelmaluonnoksesta.

– Päätöksenteko viedään niin kauas asiakasrajapinnasta, että ei siitä oikein hyvää voi tulla.