Kunnallinen itsehallinto alkoi pogostoista

Kunnallishallinnon perusta Suomessa ja muualla Pohjoismaissa on kunnallinen itsehallinto, jolla on tunnetusti pitkät perinteet. Ne juontavat juurensa vapaiden miesten oikeuteen ja velvollisuuteen kokoontua päättämään yhteisistä asioista.
Yleinen käsitys on, että paikallishallinto perustettiin maahamme Ruotsin vallan vakiintumisen myötä 1300-luvulla seurakunnallisen pitäjänhallinnon perustamisen myötä. Tätä ennen maassamme oli kuitenkin jo Novgorodin alaisuuteen kuuluvia paikallishallintoyksikköjä, pogostoja. Esimerkiksi nykyisen Mikkelin kaupungin paikalla tiedetään jo 1200-luvulla toimineen Savilahden pogosta.

Vähitellen maallisten asioiden, kuten köyhäinhoidon, terveydenhoidon ja pitäjän makasiinin järjestämisen osuus seurakunnan pitäjänkokouksissa lisääntyi 1700-luvulle tultaessa. Tämä johti vuonna 1865 kirkollisen ja kunnallisen hallinnon eroon kunnallisasetuksen säätämisen myötä. Tuo julkisen paikallishallinnon erkaantuminen kirkollisesta hallinnosta oli Ranskan vallankumouksen innoittamana eurooppalainen ilmiö.

Vuoden 1917 kunnallislaki

Vuoden 1917 poikkeuksellisissa oloissa säädetty kunnallislaki on merkittävä, sillä vaikka sitä sisällissodan jälkeen vuonna 1919 muutettiinkin peräti kaksi kertaa, säilyi sen olennainen sisältö: yleinen ja yhtäläinen äänioikeus sekä vaalikelpoisuus ja eri poliittisten ryhmien suhteellinen edustus vaalien tulosten perusteella kunnan toimielimissä.

Lain myötä maamme kuntiin ei syntynyt hallitus- ja oppositioryhmittymiä, vaan kaikki saivat ja myös joutuivat kantamaan vastuutaan kunnan asioista vaaleissa saamansa kannatuksen mukaisesti. Tällä oli hyvin merkittävä vaikutus sisällissodan jälkeisessä kansakunnan eheytymisessä, kun pian taistelujen loppumisen jälkeen jouduttiin saman pöydän ääreen ratkomaan yhteisiä asioita.

Kuntien yhteistoiminta

Yhteistoiminta on ollut maamme kunnallishallinnolle ominaista jo 1800-luvulta alkaen. Yhteistyöllä kunnat ovat järjestäneet sellaisia raskaampia palveluja, joita ne yksin eivät ole kyenneet toteuttamaan. Esimerkkejä tästä ovat sairaaloiden ylläpitäminen, myöhemmin erikoissairaanhoidon järjestäminen, tuberkuloosipiirit, ammatillinen koulutus ja seutukaavoitus.

Osa näistä yhteistyömuodoista säädettiin 1940-luvun lopulla ja 1950-luvun aikana lailla pakollisiksi kunnille. Lakisääteinen kuntien yhteistoiminta muodostuikin 1950-luvulta lähtien merkittävimmäksi yhteistyön muodoksi. Kuntien lakisääteisellä yhteistyöllä paikattiin monessa muussa Euroopan maassa toteutetun maakuntahallinnon puutetta.

Lakisääteisestä kuntien kansallisesta yhteistyöstä on esimerkkinä vuonna 1964 perustettu Kunnallinen eläkelaitos, nykyinen Suomen suurin työeläketoimija ja julkisen sektorin työeläkkeistä huolehtiva Keva, sekä vuonna 1970 perustettu Kunnallinen sopimusvaltuuskunta, nykyinen KT Kuntatyönantajat. Vapaaehtoisesta kuntien kansallisesta yhteistyöstä esimerkkinä on Suomen Kuntaliitto edeltäjineen. Kuntaliitto kuntia palvelevine yhtiöineen on yksi vahvimmista alan järjestöistä maailmassa.

Hyvinvointiyhteiskunta

Suomalaisen hyvinvointiyhteiskunnan rakentamisessa kuntien rooli on ollut keskeinen, kun kansallisella lainsäädännöllä päätettyjä uudistuksia on toteutettu. Näistä kannattaa mainita erityisesti kansanterveys-, peruskoulu- ja päivähoitouudistukset.
Myös kuntien pitkälti itsehallintonsa puitteissa toteuttama kunnallisteknisen infran rakentaminen sekä elinvoimapolitiikka ovat vieneet yhteiskunnallista kehitystä merkittävästi eteenpäin.

Itsehallinto vahvistui

Kunnallinen itsehallinto vahvistui erityisesti 1990-luvun alkupuolelta eteenpäin. Alkusysäyksen kehitykselle antoi vapaakuntakokeilu, mutta sitäkin merkittävämpi vaikutus oli 1990-luvun alussa valmistellulla kuntalailla, joka saatettiin asteittain voimaan 1997 mennessä.
Samoin hyvin merkittävä oli vuoden 1993 kuntien valtionosuusuudistus, joka muutti aiemman menoperusteisen, tiukkaan, jopa yksittäisten tositteiden tarkastuksen tasolla tapahtuneen, valtion valvontaan perustuneen järjestelmän itsehallintoa vahvistavaksi tehokkuuteen kannustavaksi lähes täysin laskennalliseksi järjestelmäksi.

1990-luvun alun uudistusten yhteydessä poistettiin loputkin kaupunkien ja muiden kuntien eroista, lopetettiin valtioneuvoston toimivalta liittää kuntia vastoin niiden tahtoa toisiinsa sekä uudistettiin kuntien kirjanpito ja taloushallinto nykyaikaiseksi ja luotiin samalla perustaa kuntien konsernikokonaisuuden rakentamiselle.
Kuntien keskusjärjestöjen yhdistymisneuvotteluilla oli ratkaiseva merkitys eri kuntamuotojen erojen ja kuntien pakkoliitosmahdollisuuksien poistamiseen lainsäädännöstä.

Myös muussa kuntia koskevassa lainsäädännössä purettiin ohjausta. Kunnallisliitossa vuonna 1992 koottu norminpurkupaketti auttoi tässä työssä. 1990-luvun puolivälissä joustavoitettiin erityisesti kuntien hallintoa sääteleviä lakeja. Näin kunnat pääsivät järjestämään lautakuntarakennettaan ja muuta hallintoaan entistä tarkoituksenmukaisemmin.

Yksi merkittävimmistä 1990-luvun muutoksista kuntalain uudistuksessa oli kuntien roolin muutos palvelujen järjestäjäksi. Aiemmin kuntien oli joko yksin tai yhdessä muiden kuntien kanssa tuotettava palvelut. Toisin kuin monessa muussa Euroopan maassa tämä muutos tehtiin Suomessa ilman rajua poliittista vastakkainasettelua. Näin luotiin perusta asteittaiselle, kohtuullisen hallitulle yksityisen ja kolmannen sektorin roolin kasvulle julkisten palvelujen tarjonnassa.

Kuntien itsehallintoa vahvistivat merkittävästi 1990-luvun lopulla ja 2000-luvun ensimmäisellä vuosikymmenellä tehdyt muutokset valtion ja kuntien neuvottelujärjestelmään sekä julkisen talouden kokonaisohjaukseen.

Valtion ohjaus voimistui

2000-luvulla, aivan alkuvuosia lukuun ottamatta, ministeriöt ja useat poliitikot ovat pyrkineet lisäämään valtion ohjausta kunnissa. Tätä tiukentuvaa säädösohjausta perustellaan muun muassa kansalaisten yhdenvertaisuuden varmistamisella, ei niinkään mahdollisimman hyvällä vastineella veroeuroille.
2000-luvulla on myös pyritty uudistamaan kuntarakennetta sekä sosiaali- ja terveyspalvelujen tuotantorakennetta. Ensin pakolla, sitten vapaaehtoisesti. Kuntarakenteen vapaaehtoisessa muutoksessa onnistuttiin varsin hyvin, pakollisia liitoksia ei lopulta toteutunut yhtään.

Vuoden 2009 alussa vapaaehtoisia kuntaliitoksia toteutui 32, ja mukana liitoksissa oli 99 kuntaa. Kuntaliitoksia syntyi runsaasti, mutta joillakin suurilla kaupunkiseuduilla ei lainkaan. Tämä vaikutti osaltaan siihen, että paineet ratkaista sote-palvelujen uudelleenorganisointi jollakin muulla tavalla kuin kuntaperusteisesti kasvoivat.

Lopputuloksen tästä kehityksestä tiedämme. Sote- ja maakuntauudistusesitykset ovat eduskunnan käsittelyssä, ja on syntymässä kuntaa laajempi itsehallinnollinen taso maakunnat. Tosin maakuntien itsehallinto toteutuu varsin rajallisena tässä vaiheessa.

Kuntien asema säilyy uudistusten jälkeen vahvana, joskin painopiste muuttuu sote-palveluista sivistystointa, elinvoimaa sekä ympäristöä ja infraa korostavaksi. Konserniyhteisöjen merkitys kunnissa kasvaa, siksi konserniohjaus on entistä tärkeämpää.

Tulevaisuus

Julkisen sektorin käytettävissä olevien voimavarojen väheneminen palvelujen kysyntään nähden voimistaa vastakkainasettelua kahden ryhmän kesken. Toisella puolella ovat ministeriöt ja useat säädösohjauksen voimistamista vaativat poliittiset toimijat. Vastapuolella ovat kunnallista itsehallintoa puolustavat ja sitä kautta tuloksekkaampaa, joustavampaa ja kansanvaltaisempaa hyvinvointiyhteiskuntaa edistämään pyrkivät. Miten tämä kamppailu päättyy, vaikuttaa merkittävästi yhteiskuntamme toimintaan.

Digitalisaatio ja robotisaatio muuttavat merkittävästi hyvinvointiyhteiskuntaamme. Olen optimisti: tätä kehitystä voidaan ohjata, ainakin jossain määrin. Tärkeää on varmistaa kansallisesti toimivien tietojärjestelmien ja erilaisten etäpalvelujen toimivuus.

Alueiden erilaisuus on uskallettava tunnustaa ja sallittava joustavat tavat järjestää ja tuottaa palveluja kansalaisten yhdenvertaisuus turvaten. Keskeinen kysymys on, sallitaanko tulevaisuudessa maakuntien ja kuntien kesken eduskunnassa käsittelyssä olevia lakiesityksiä suurempi liikkumavara sopia keskenään tehtäviensä järjestämisestä. Jossain pienessä maakunnassa saattaa olla perusteltua, että maakunta järjestää ammatillisen tai lukiokoulutuksen, kun taas esimerkiksi Uudellamaalla tuollainen malli tuskin toimii.

Mikäli maakunnille halutaan antaa aito itsehallinto, se edellyttää maakunnille verotusoikeutta ja valtion ohjauksen keventämistä. On väitetty, että maakuntien verotusoikeus merkitsisi kokonaisverorasituksen kasvua. Olen täysin päinvastaista mieltä: maakuntien verotusoikeus ja sitä täydentävä alueiden keskinäisiä eroja tasaava valtionosuusjärjestelmä vähentävät kokonaisverotuksen korotuspaineita. Realismia on todeta, että maakuntaveroa on syytä odottaa toteutuvaksi aikaisintaan joidenkin vuosien kuluttua. Maakuntavero on valitettavasti niin vahvasti politisoitunut, ettei kunnon analyyttistä keskustelua kyetä asiasta käymään, vaikka tarvetta olisi.

Miten parannetaan kansalaisten osallistumista kunta- ja maakuntahallintoon? Pelkkä vaalien kautta vaikuttaminen ei riitä. Ihmisten mahdollisuuksia vaikuttaa palvelujen käyttäjänä palveluihin, asukkaana alueensa suunnitteluun ja kansalaisena erilaisten suunnitelmien sisällön kehittämiseen, on määrätietoisesti lisättävä. Uudet sähköiset välineet tarjoavat mahdollisuudet entistä avoimempaan valmisteluun sekä kansalaisten aloitteellisuuteen ja muuhun vaikuttamiseen. Tämä kaikki antaa mahdollisuuden palata itsehallinnon perusteisiin: itsehallinto on kyettävä näkemään ja toteuttamaan aidosti kansalaisten itsehallintona kotikunnassaan kussakin ajassa mahdollisimman hyvin toimivana. •

KIRJOITTAJA: TIMO KIETÄVÄINEN

Kirjoittaja on toiminut vuosina 1992–1993 Kunnallisliiton toimitusjohtajana, 1993–2016 Kuntaliiton varatoimitusjohtajana ja vuodesta 2016 Kevan toimitusjohtajana. Kirjoitus on työstetty hänen juhlapuheestaan Tampereen yliopiston vanhimman aineyhdistyksen, Hallat ry:n 90-vuotisjuhlissa 24.3.2018.