"Kävelimme surutta kunnallisen itsehallinnon yli" – Kuntalehti selvitti, miten koronarajoituksista päätetään alueellisesti

Suomi on siirtynyt koronaviruksen torjunnassa niin sanottuun hybridistrategiaan. Laajoista rajoitustoimenpiteistä ollaan siis kääntymässä kohti testaa, jäljitä, eristä ja hoida -toimintamallia. Hallitus antoi asiasta periaatepäätöksen 6. toukokuuta.

Kun koko Suomessa käytössä olleita rajoitustoimintapiteitä ollaan purkamassa, keskusteluun on noussut myös alueellinen päätöksenteko koronaviruksen torjuntatoimista. Keskustelua on herättänyt esimerkiksi se, että samat rajoitustoimenpiteet ovat olleet käytössä ympäri maan, vaikka tartuntojen määrissä on suurta alueellista vaihtelua.

Esimerkiksi sosiaali- ja terveyspolitiikan apulaisprofessori Liina-Kaisa Tynkkynen ihmetteli asiaa Twitter-tilillään.

 – Olen jatkuvasti ihmetellyt, miksi epidemiasta puhutaan ja rajoituksia asetetaan pitkälti kansallisesti eikä juurikaan alueellisesti/paikallisesti.

Pääministerin puheet ja hallituksen linjaukset ovat tähän saakka hallinneet koronajulkisuutta. Käytännön rajoitustoimenpiteistä päätetään kuitenkin usein alueellisesti, vaikka tähän saakka esimerkiksi aluehallintovirastot ovat tehneet koko maassa yhteneväisiä päätöksiä ja noudattaneet sosiaali- ja terveysministeriön ohjeistuksia. Mikäli tilanne pitkittyy, voi käydä kuitenkin toisin, sillä koko maata koskevat raskaat rajoitukset eivät ole kestävä vaihtoehto sen paremmin inhimillisesti kuin oikeudellisestikaan.

Kuntalehti selvitti, miten koronaviruksen torjuntaan tähtäävistä rajoituksista päätetään alueellisesti kunnissa, kuntayhtymissä ja aluehallintovirastoissa. Pohjois-Suomen aluehallintoviraston ylijohtaja Terttu Savolainen kertoo aluehallintovirastojen, kuntien ja kuntayhtymien tekemästä työstä tartuntatautien leviämisen ehkäisemiseksi. Tampereen yliopiston julkisoikeuden apulaisprofessori Pauli Rautiainen puolestaan avaa päätöksenteon oikeudellista näkökulmaa: valta päättää rajoitustoimenpiteistä on ollut keskusjohdolla tähänkin asti lähinnä retorisesti. 

Tämänhetkiset suositukset ja erityisesti 1.6. antaa viimein mahdollisuuden toimia alueellisista lähtökohdista arvioiden.

— Minna Karhunen (@MinnaKarhunen) May 11, 2020

Varautuminen on yhteistoimintaa

Viranomaisten ja organisaatioiden tehtävä on varautua pandemioihin ja jokaisella on oma roolinsa. Jo ennen kuin koko maata koskevia rajoituksia otettiin käyttöön, osa kunnista asetti paikallisia rajoituksia. Kunnat ovatkin keskeisiä toimijoita tartuntatautien leviämisen ehkäisyssä.

Kuntien ja kuntayhtymien lisäksi päätöksiä tehdään aluehallintovirastoissa, silloin, kun tartunnat uhkaavat yhtä kuntaa suurempaa aluetta. Sekä kunnissa, kuntayhtymissä että aluehallintovirastoissa päätöksenteossa tulee käyttää sairaanhoitopiirin ja THL:n asiantuntemusta.

– Varautuminen on ennen muuta yhteistoimintaa, sanoo Pohjois-Suomen aluehallintoviraston ylijohtaja Terttu Savolainen.

Aluehallintovirastot ovat seuranneet koronaviruspandemian aikana tarkasti hallituksen linjauksia ja sosiaali- ja terveysministeriön antamaa ohjausta. Myös tartuntatautilain mukaiset päätökset on tehty tämän ohjauksen perusteella. Vaikka jokainen aluehallintovirasto tekee päätöksensä itse omalla alueellaan, on ainakin tähän mennessä noudatettu yhtenäistä linjaa ja aluehallintovirastot kommunikoivat tiiviisti keskenään. Poikkeus tästä linjasta on ollut valtioneuvoston tekemä valmiuslakiin perustunut päätös rajoittaa liikkumista Uudenmaan rajan yli.

Jatkossa voi kuitenkin olla toisin.

– Valtakunnalliset rajoitukset ovat olleet tarpeen, eikä tähän mennessä ole ollut syytä lähteä variaatioihin. Laajojen rajoitustoimien ylläpito pitkiä aikoja ei kuitenkaan ole kestävää, koska siitä on haittaa yhteiskunnalle ja yksilöille. Tautia voi esiintyä ryppäissä ja jatkossa alueelliset toimenpiteet saattavat olla tarpeen, Savolainen sanoo.

Hänen mukaansa hybridistaregia edellyttää kuntakohtaista ja alueellista tarkastelua ja toimia.  Alueelliseen arvioon perustuvia päätöksiä saatetaan jatkossa tehdä enenevissä määrin. Tällöin tarvitaan tiivistä ja laajaa yhteistyötä.

Alueellista tilannekuvaa koordinoiva toimielin on valmiustoimikunta. Aluehallintovirastojen valmiustoimikunnat kokoontuvat viikoittain käsittelemään koronatilannetta. Savolaisen mukaan valmiustoimikunta kokoontuu koronaviruksen vuoksi laajennettuna. Viimeksi näin oli vuosina 2015 ja 2016, kun Suomeen tuli aiempaa suuremmat määrät turvapaikanhakijoita.

– Tällöin valmiustoimikunnat alkoivat muodostaa alueellista tilannekuvaa ja kokoontua tilanteen mukaisesti. Siinä mielessä tässä ei ole mitään täysin poikkeuksellista.

Päätöksenteko kunnissa ja aluehallintovirastoissa

Viralliset päätökset rajoitustoimenpiteistä tehdään kunnissa ja aluehallintovirastoissa. Kunnissa toimivalta rajoitustoimenpiteiden asettamisesta jakautuu tartuntatautilain mukaan lähtökohtaisesti tartuntataudeista vastaavan lääkärin ja tartuntatautien torjunnasta vastaavan toimielimen kesken. Kunnan tartuntataudeista vastaava lääkäri voi päättää esimerkiksi kuntalaisen karanteenista, eristämisestä tai välttämättömän sairaalahoidon antamisesta. Tartuntataudeista vastaava toimielin vastaa puolestaan kokousten tai yleisötilaisuuksien kieltämisestä ja oppilaitosten, päiväkotien, sosiaali- ja terveydenhuollon toimiyksiköiden ja asuntojen sekä vastaavien tilojen sulkemisesta.

Kuntien tartuntatautien torjunnasta vastaavan toimielimen ohella myös aluehallintovirastot voivat päättää kokousten ja yleisötapahtumien kieltämisestä tai yleisötilaisuuksien kieltämisestä ja oppilaitosten, päiväkotien, sosiaali- ja terveydenhuollon toimiyksiköiden ja asuntojen sekä vastaavien tilojen sulkemisesta, mikäli tarve koskee useamman kunnan aluetta. Tällöin aluehallintoviraston tartuntatautilääkäri esittelee asian ja aluehallintoviraston ylijohtaja vahvistaa päätöksen.

Mikäli perusteet esimerkiksi tartuntatautilain mukaiselle tilojen sulkemiselle usean kunnan alueella katsotaan olevan käsillä, voi päätöksentekoprosessi tarvittaessa edetä aluehallintovirastossa suhteellisen nopeasti. Periaatteessa ennen tilojen sulkemista tulisi järjestää asianomaisten kuuleminen. Tämä ei kuitenkaan ole välttämätöntä, mikäli kuulemisesta johtuva asian käsittelyn viivästyminen aiheuttaa huomattavaa haittaa ihmisten terveydelle, yleiselle turvallisuudelle tai ympäristölle. Tähän mennessä aluehallintoviraston koronaviruspandemian aikana antamissa tartuntatautilain mukaisissa päätöksissä ei ole tehty kuulemista.

Päätökset tehdään aluehallintoviraston työjärjestyksessä asetetun päätöksentekoprosessin mukaisesti. Esittelijänä toimii lähtökohtaisesti aluehallintovirastossa tartuntatautiasioista vastaava lääkäri ja ratkaisijana aluehallintoviraston ylijohtaja. Päätökset on koronaviruspandemian aikana annettu tiedoksi yleistiedoksiantoina aluehallintoviraston internetsivuilla.  Päätöksen tiedoksisaannin katsotaan tapahtuneen seitsemäntenä päivänä päätöksen julkaisusta.

Kävelimme surutta kunnallisen itsehallinnon yli

Vaikka koronavirusta ehkäistiin Suomessa ympäri maata samoin rajoitustoimenpitein, olisivat alueet oikeudellisesti voineet päätyä myös hallituksen linjasta poikkeaviin ratkaisuihin. Tampereen yliopiston julkisoikeuden apulaisprofessori Pauli Rautiainen muistuttaa, ettei valta ole missään vaiheessa koronakriisiä siirtynyt kunnilta hallituksille muuten kuin retorisesti. Oikeudellisesti Suomen järjestelmä ei tunne yhtä tahoa, jolla olisi lopullinen vastuu, vaan valta on aina hajautettua, alueellista ja professionaaliseen tietoon ja osaamiseen pohjaavaa.

Se että valmiuslain nojalla on tehty koko maata koskevia toimenpiteitä, on Rautiaisen mukaan itseasiassa ollut vahva poikkeus kyseisen lain pääsääntöön: toimenpiteiden mahdollisimman tarkkaan räätälöintiin ja kohdentamiseen alueellisten ja paikallisten tarpeiden mukaan.

Maalis-huhtikuussa eri tilanteessa olevissa kunnissa ja maakunnissa päädyttiin kuitenkin hyvin samoihin toimenpiteisiin. Tämä ei johtunut siitä, että valtiolla olisi ollut oikeudellinen valta päättää, millaisiin rajoituksiin eri kuntien ja aluehallintovirastojen alueilla päädytään. Yhteinen rintama toteutui, sillä alueelliset toimijat halusivat toimia valtion suositusten ohjeistamalla tavalla.

– Kävelimme surutta kunnallisen itsehallinnon yli ja kunnat mahdollistivat tämän. Kuntien kannalta keskeistä on, että kunnat antoivat mielellään valtion ohjata tilannetta ja jopa toivoivat vahvaa valtionohjausta koronan ehkäisyssä.

Keskusjohtoisessa kriisijohtamisessa ei Rautiaisen mukaan periaatteessa ole välttämättä mitään pahaa: sen voi nähdä myös kuntien luottamuksenosoituksena hallitukselle. Koska valta ei kuitenkaan oikeudellisesti kuulu yksin keskusjohdolle, on osa rajoitustoimista nyt oikeudellisesta näkökulmasta ongelmallisia.

Harhaanjohtava retoriikka

Valmiuslaki on lisännyt valtion valtaa tietyissä asioissa. Sen nojalla esimerkiksi terveydenhuollon henkilökunta voidaan velvoittaa töihin. Valmiuslaki antaa oikeuden myös kiireettömän hoidon lykkäämiseen. Tätäkin on kuitenkin sovellettu eri sairaanhoitopiireissä hieman eri tavoin.  

–  Kun rapsutetaan valmiuslakiretoriikan kuorta pois, moni keskitetty päätös sisältää kunnallisen liikkumatilan, Rautiainen sanoo.

Hänen mukaansa kevään keskusjohtoisessa koronapolitiikassa onkin lopulta kyse juuri retoriikasta, ei oikeudellisista valtuuksista. Lopulta hallituksella ei ole ollut toimivaltaa moniinkaan toimiin. Esimerkiksi rajojen sulku ei ole käytännössä ollut mahdollista, vaan rajan yli on koko ajan päässyt vetoamalla perusoikeuksiin. Poliisilla ei myöskään ollut oikeutta sakottaa Uudenmaan rajalla ilman lupia autoilleita niin laajasti kuin se teki.

Myös retoriikka kirjastojen valtakunnallisesta sulkemisesta oli oikeudellisesti täysin perätöntä, Rautiainen toteaa. Sen paremmin hallitus, kunnat kuin aluehallintovirasto eivät sulkeneet kirjastoja. Niin eivät tehneet myöskään kirjastonjohtajat. Itseasiassa kirjastoja ei sulkenut Rautiaisen mukaan kukaan, ja kunta joka olisi pitänyt kirjastotoiminnan käynnissä olisi toiminut oikeudellisesti oikein.

– Pääministeri ilmestyi televisioruutuun ja sanoi, että kirjastot on suljettu. Oikeudellisesti ei kuitenkaan tapahtunut oikeastaan mitään, ja voisi kysyä, että millä oikeudellisilla toimivaltuuksilla pääministeri toimi. Lisäksi voisi kysyä, miten pääsi käymään niin, että kirjastolakia alettiin tulkita tavalla, jonka seurauksena fyysinen kirjastotoiminta lakkasi, vaikka kirjastolakia ei ollut muutettu.

Koronakevään aikana päättäjien ja viranomaisten viestintä ja median uutisointi ovat esittäneet oikeudellisina toimina asioita, jotka ovat olleet esimerkiksi suosituksia tai kehotuksia. Rautiainen kuvailee muutosta seuraavasti: Suomen oikeudellinen todellisuus ja siitä viestinnällisesti annettu kuva ovat erkaantuneet.

Retoriikassa valta on esitetty keskittyneeksi hallitukselle. Oikeudellisesti valta on kuitenkin pysynyt alueellisesti hajallaan. Siksi nyt, kun hallitus antaa ohjeita rajoitusten purkamisesta, alueellinen päätäntävalta ei oikeudellisesti kasva. Ainoastaan retoriikka on muuttunut ja paikallisnäkökulmaa huomioidaan julkisessa keskustelussa aiempaa paremmin.

– Olemme eläneet muutaman kuukauden keskitetyn ohjauksen harhassa ja unohtaneet, mitä normaali on. Seuraavien kuukausien tehtävänä on kuroa todellisuuksien välinen ero umpeen.

Juttua muokattu kello 13.05: Korjattu virheellinen kohta ”Tällöin sairaanhoitopiirin tai aluehallintoviraston tartuntatautilääkäri esittelee asian” muotoon ”Tällöin aluehallintoviraston tartuntatautilääkäri esittelee asian”.