KHO kiinnitti lausunnossaan huomiota sote-sopimusten siirtoon ja mitätöintiin

Korkein hallinto-oikeus on antanut lausuntonsa hallituksen sote-uudistuksen lakipakettiin liittyen. KHO tarttui odotetusti lausunnossaan ns. voimaanpanolain sisältämiin sote-sopimusten siirtoon ja mitätöintiin. Voimaanpanolakiehdotuksen 28 §:ssä säädetään sosiaali- ja terveydenhuollon palvelujen hankkimisesta tehtyjen sopimusten mitättömyydestä. Jos kunnalta tai kuntayhtymältä maakunnan vastuulle siirtyvää sopimusta ei voida muuttaa lainmukaiseksi, sopimus olisi sote-uudistuksen myötä kokonaan mitätön.

Korkein hallinto-oikeus antoikin ministeriölle kotiläksyjä ennen lain viemistä eduskuntaan, jotta Suomeen saadaan toimiva sote-laki. Näin erityisesti hankintalain ja sopimusten mitättömyyden osalta.

-Korkein hallinto-oikeus katsoo, että ehdotukseen sisältyy merkittävää oikeudellista epävarmuutta ja epäselvyyttä, jonka jääminen ratkaistavaksi vasta tuomioistuinprosesseissa olisi epätyydyttävää. Jatkovalmistelussa olisi huolellisesti arvioitava sääntelyn eri vaiheisiin sisältyviä oikeussuojateitä, jotta vältetään oikeudellista epävarmuutta ja mahdollistetaan asioiden nopea ratkaiseminen toimivaltaisissa tuomioistuimissa.

Hankintalaki huomioitava

KHO muistuttaa, että hankintalaki asettaa omat reunaehtonsa ennen uudistusta tehtyjen sopimusten siirroille ja mitätöinneille. Hankintalaissa ei ole esimerkiksi säännöksiä hankintasopimusten siirtämisestä toiselle hankintayksikölle.

-Hankintalaki ja -direktiivi eivät (ainakaan ilman kansalliseen lainsäädäntöön sisältyvää erityissäännöstä) mahdollistane kunnan tekemän sopimuksen siirtämistä sote-maakunnalle ilman toisen osapuolen suostumusta pelkästään siitä syystä, että palvelujen järjestämisvastuu on siirtynyt kunnalta sote-maakunnalle. Tähän viittaa hankintasopimuksen irtisanomista koskeva hankintalain 135 §, joka perustuu hankintadirektiivin 73 artiklaan ja jossa ei mainita irtisanomisperusteena nyt esillä olevan kaltaista tilannetta.

-Mikäli sopimuksen irtisanominen ei olisi mahdollista, myöskään sen siirto ilman toisen osapuolen suostumusta ei liene mahdollista. Hankintadirektiivin 73 artikla tosin näyttäisi mahdollistavan sen, että jäsenvaltio säätää hankintasopimusten irtisanomisperusteista direktiiviä laajemmin. Tästä ei kuitenkaan voitane suoraan päätellä, että lainsäädännössä voitaisiin säätää sopimuksen siirrosta kunnalta sote-maakunnalle ilman sopimuskumppanin suostumusta, KHO toteaa lausunnossaan.

Ja jos sopimusten siirto ei ole mahdollista, niin vaikeaa on niiden mitätöintikin nykylainsäädäntöä noudattaen.

-Myös mitättömyyttä koskevaan säännökseen liittyy siten kysymys siitä, onko 24 §:ssä tarkoitettujen sopimusten arvioitu voivan siirtyä ilman sopimuskumppanin suostumusta. Toisin sanoen, jos sopimus ei voimaanpanolain 28 §:n tarkoittamalla tavalla siirry lain 19 tai 24 §:n mukaisesti, se ei myöskään voi olla mitätön, vaikka mitättömyyden edellytykset muutoin täyttyisivätkin 28 §:n mukaisesti.

Perustuslaki mainittu

KHO:n lausunnossa viitataan myös mahdollisiin yhteentörmäyksiin perustuslain kanssa. Taannehtiva lainsäädäntö tuottaa ongelmia.

-Mikäli sopimusten katsottaisiin voivan siirtyä ilman sopimuskumppanin suostumusta ja mikäli mitättömyysseuraamus koskisi tällaisia siirtyviä sopimuksia, sääntely saattaa muodostua ongelmalliseksi myös perustuslain kannalta. Huomattakoon tässä yhteydessä myös, että kuntien ja kuntayhtymien eräiden oikeustoimien väliaikaisesta rajoittamisesta sosiaali- ja terveydenhuollossa annetulla lailla, jossa niin ikään säädettiin mitättömyysseuraamuksesta, ei ollut taannehtivia vaikutuksia (HE 97/2016 vp).

-Myös valinnanvapauslakiehdotusta koskeneessa lausunnossaan perustuslakivaliokunta kiinnitti erityistä huomiota siihen, että sääntely, jossa maakunnalla olisi ollut mahdollisuus muuttaa yksipuolisesti palveluntuottajan kanssa tehtyä sopimusta, ei ollut luonteeltaan taannehtivaa (PeVL 15/2018 vp). Nyt kyse olisi kuitenkin taannehtivasta sääntelystä, KHO pohtii lausunnossaan.

Selvyyttä kaivataan

Pelkästään hankintalain ja sopimusten mitätöinnin ympärillä ei KHO lausuntoaan antaessaan pyörinyt. Korkein hallinto-oikeus piti tarpeellisena, että sote-maakuntalaissa säädetään esitettyä selkeämmin valitusprosesseista. KHO:n mukaan esitys jättää paikoin epäselväksi, onko kysymys maakuntavalituksesta vai hallintovalituksesta.

-Ylipäätään muutoksenhakusäännökset tulisi systemaattisesti sijoittaa lakeihin siten, että ne kattavat kaikki kyseisen lain mukaan muutoksenhakukelpoiset viranomaispäätökset, lausunnossa arvioidaan.

KHO puuttui myös julkisen hallintotehtävän ja yksityiseltä palveluntuottajalta hankittavien palvelujen suhteeseen.

-Terveydenhuollossa, olipa toimija yksityinen tai julkinen, suurin osa toimenpiteistä on tosiasiallista toimintaa, jonka valvonnassa erityinen paino on toimijoiden ammatillisen osaamisen varmistamisessa. Perusteluissa esitetyt näkemykset siitä, että julkisiksi hallintotehtäviksi voidaan katsoa ainakin potilaan hoidon tarpeen arviointi, sairauksien diagnosointi ja potilaan tutkimiseen liittyvät ratkaisut hoitotoimenpiteistä, joita potilaalle annetaan tai joihin potilaalle annetaan lähete, eivät vaikuta oikeudellisesti kestäviltä.

-Tarpeettoman laaja julkisen hallintotehtävän määrittely voi johtaa myös siihen, että toimivat palveluhankinnat syrjäytyvät ja että palveluntuottajille asetetaan yleishallinto-oikeudellisen sääntelyn vaatimuksia, jotka eivät tosiasiassa ole tarpeen palvelujen laadun tai asiakkaiden oikeuksien turvaamiseksi, KHO muistuttaa.

Kuntaliitto: Ei toteuttamiskelpoinen ratkaisu

Kuntaliitto katsoo lausunnossaan, että 28 §:n mukainen ulkoistamissopimusten mitättömyyttä koskeva sääntely ei ole perusteltu eikä se turvaa osapuolten aseman riittävästi. Liitto ei pidä ehdotettua mitättömyyssääntelyä toteuttamiskelpoisena ratkaisuna ja nostaa lausunnossaan esiin useita oikeudellisia ongelmia.

– Sopimusten mitättömyyden suoraan lain nojalla tulisi olla tarkkarajaista. Esityksen mukaan ulkoistamissopimusten mitättömyyttä arvioitaisiin suhteessa järjestämislain 8 §:ään (sosiaali-ja terveydenhuollon järjestämisvastuu) ja 12 §:ään (edellytykset palveluiden hankkimiselle yksityiseltä palveluntuottajalta). Molemmat säännökset ovat hyvin tulkinnanvaraisia siitä huolimatta, että niiden perustelut ovat erittäin laajat, Kuntaliiton lausunnossa todetaan.

– Ongelmaa korostaa, että mitättömyyden tulkitsisi maakunta, joka ei ole sopimusten osapuoli ja jolla on selkeästi oma intressi asiassa. Mitättömyyden tulkintaristiriitojen ratkaisumenettely on esityksessä jätetty avoimeksi.

Kuntaliitto pitää ehdotettu sääntelyä outona myös siksi, että sopimukset katsottaisiin mitättömäksi suoraan lain nojalla, mutta sopimuksia kuitenkin noudatettaisiin kaksi vuotta järjestämislain voimaantulosta, jollei lyhyemmästä siirtymäajasta erikseen sovittaisi.

– Hankintalain mukaisiin kilpailutuksiin perustuneita ulkoistusso-pimuksia on myös vaikeaa jälkeenpäin muuttaa järjestämislain mukaisiksi ajautumatta vaikeisiin ristiriitatilanteisiin hankintalain kanssa, liitto varoittaa.

Linkki KHO:n lausuntoon

Juttua muokattu 1.10. klo 10.25: Lisätty kappale Kuntaliiton lausunnosta