Mielipide: Toteutuuko rikoslaissa säädetty kuntapäättäjien virkavastuu?

Korkein oikeus (KKO) antoi päätöksellään 29.10.2021 syyttäjille vain rajoitetun valitusluvan Kittilän kuntapäättäjien virkarikossyytteitä koskevassa asiassa. Rovaniemen hovioikeuden 3.5. antama tuomio tuli siten lainvoimaiseksi muun muassa kunnanjohtajan irtisanomista koskevalta osalta. Hovioikeus pysytti Lapin käräjäoikeuden kesäkuussa 2019 antaman tuomion lopputuloksen. Kaikki syytteet hylättiin.

KKO:n ennakkopäätöksillä ohjataan tulevien vastaavanlaisten oikeusriitojen ratkaisemista. Kunnanjohtajan irtisanomisasiaan ei sellaista nyt valitettavasti saada.

KKO:n päätös olla myöntämättä valituslupaa irtisanomisasiassa ei tarkoita, että se on katsonut hovioikeuden tuomion olevan oikein. Siitä huolimatta voi käydä niin, että Rovaniemen hovioikeuden tuomio muodostuu oikeuskäytäntöä ohjaavaksi. Poliisi ei ehkä enää tutki vastaavanlaisia tapauksia, ja jos tutkiikin, niin syyttäjät eivät ehkä nosta syytteitä. Jos syytteitä kuitenkin nostetaan, tuomioistuimet ehkä hylkäävät ne. Antaako hovioikeuden tuomio kestävät perusteet tuollaisille tulevaisuuden näkymille? Asiaa on pakko tarkastella sen yleisen merkittävyyden vuoksi. Kyse ei ole vain Kittilästä eikä vain kunnanjohtajien oikeusturvasta.

Kun Kittilän kunnanjohtaja marraskuussa 2014 irtisanottiin kunnanvaltuuston päätöksellä, valtuutettuja varoitettiin ennen äänestystä siitä, että kunnanjohtajaa ei ollut kuultu kaikista irtisanomisperusteista, että perusteet esitelleessä raportissa oli virheitä ja että valtuuston tekemä irtisanomispäätös kumotaan, kun siitä valitetaan hallinto-oikeuteen.

Näin myös kävi. Helmikuussa 2016 Pohjois-Suomen hallinto-oikeus kumosi valtuuston päätöksen lainvastaisena, koska kunnanjohtajalle ei ollut ennen irtisanomistaan varattu tilaisuutta tulla kuulluksi silloisen kuntalain 25.2 §:ssä ja hallintolain 34.1 §:ssä säädetyllä tavalla eikä valtuusto ollut huolehtinut asian riittävästä ja asianmukaisesta selvittämisestä. Kesäkuussa 2016 korkein hallinto-oikeus (KHO) pysytti hallinto-oikeuden päätöksen sellaisenaan. Hallintotuomioistuimet eivät ottaneet lainkaan kantaa siihen, olivatko irtisanomisen perusteet todellisia, asiallisia ja riittäviä.

Rovaniemen hovioikeus katsoi kuitenkin, että ”vastaajat eivät ole voineet havaita, että – –  kuuleminen – – on ollut puutteellista”. Tuomiossaan se ei antanut merkitystä etukäteisvaroitukselle.

Päätöksenteossa tehtyjä menettelyvirheitä, kuten kuulemis- ja esteellisyysvirheitä, kutsutaan usein vähättelevästi ”muotovirheiksi”. Vähättelyyn ei ole asiallista syytä. Menettelyvirheestä seuraa usein päätöksen kumoaminen hallinto-oikeudessa. Päätöksen kumoutuminen ei ole mikään pikkuasia. Missään ei ole myöskään säädetty, että rikosoikeudellinen virkavastuu ei koskisi menettelyvirheitä.

Oikeus tulla kuulluksi on yksi oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin ja hyvän hallinnon takeista, kuten Suomen perustuslain 21.2 §:ssä säädetään. Saman lainkohdan mukaan ne turvataan lailla. Kittilän tapauksessa sovelletun vanhan kuntalain 25.2 §:n mukaan irtisanomisasiaa valmisteltaessa oli kunnanjohtajalle ”ilmoitettava, mihin luottamuksen menetys perustuu, ja varattava hänelle tilaisuus tulla kuulluksi”. Nykyisen kuntalain 43.2 §:ssä säädetään samoin. On siis varattava tilaisuus tulla kuulluksi kaikista irtisanomisperusteista.

Vastaavasti hallintolain 34.1 §:ssä säädetään, että ”asianosaiselle on ennen asian ratkaisemista varattava tilaisuus lausua mielipiteensä asiasta sekä antaa selityksensä sellaisista vaatimuksista ja selvityksistä, jotka saattavat vaikuttaa asiaan”. Selitysmahdollisuuden varaamista ei todellakaan ole tarkoitettu pelkäksi muodollisuudeksi.

Kumotessaan Kittilän kunnanvaltuuston tekemän irtisanomispäätöksen hallintotuomioistuimet nojautuivat juuri mainittuihin kunta- ja hallintolain säännöksiin.

Lainvastaisuus on eri asia kuin rikos. Tämä tosiasia näyttää joiltakin unohtuvan. Lapin Kansa kirjoitti pääkirjoituksessaan 6.11. KKO:n valituslupapäätöstä tarkoittaen: ”Nyt tiedetään, etteivät Kittilän päättäjät toimineet vastoin lakia, eivätkä ylittäneet heille kuuluvaa harkintavaltaa erottaessaan kunnanjohtajan marraskuussa 2014.” Väärin. Hallinto-oikeus ja KHO totesivat irtisanomispäätöksen lainvastaiseksi vuonna 2016. Tämä tosiasia on ja pysyy. Rovaniemen hovioikeuden tuomio ja KKO:n päätös olla myöntämättä tältä osin valituslupaa eivät ole muuttaneet eivätkä voineetkaan muuttaa KHO:n päätöstä.

Samaa asiaa voidaan käsitellä sekä hallintotuomioistuimissa että yleisisissä tuomioistuimissa. Näin myös tapahtui Kittilän tapauksessa. Hallintotuomioistuin voi kumota päätöksen, mutta se ei voi tuomita ketään rangaistukseen virheellisestä päätöksestä. Yleinen tuomioistuin, kuten käräjä- ja hovioikeus, voi sen sijaan tuomita virheellisen päätöksen tekijät rangaistukseen, mutta se ei voi kumota tehtyä päätöstä.

Kumotessaan virheellisen päätöksen hallintotuomioistuin ei ota kantaa siihen, ovatko päättäjät tehneet päätöksen tahallisesti tai huolimattomuuttaan. Tahallisuus ja tuottamus ovat sitä vastoin keskeisiä kysymyksiä, kun yleiset tuomioistuimet käsittelevät samasta asiasta nostettua syytettä.

Arvioidessaan kunnanjohtajan irtisanomisperusteita hovioikeus nojautui tuomiossaan Akaan kaupunginjohtajan irtisanomista koskevaan, KHO:n vuonna 2019 antamaan päätökseen (T 6185). Hovioikeuden mukaan KHO kiinnitti päätöksessään huomiota ”myös siihen, että asiassa ei esitetyn selvityksen perusteella ollut ilmennyt, että valtuuston käsitys kaupunginjohtajan tehtävien hoidosta olisi perustunut pääosin paikkansa pitämättömiin tietoihin”. Tältä pohjalta hovioikeus muotoili tuomionsa keskeiseksi perusteeksi sen, että ”pääosa luottamuspulan syyksi ilmoitetuista perusteista ei ole ollut ilmeisen paikkansa pitämättömiä”.

KHO:n Akaa-päätöstä ei ole julkaistu vuosikirjapäätöksenä eli KHO itse ei ole pitänyt sitä erityisen merkittävänä. KHO vain pysytti Hämeenlinnan hallinto-oikeuden päätöksen. Hovioikeuden käyttämä ”oikeusohje” ei siis edes ollut KHO:lta peräisin, eikä hallinto-oikeuskaan käyttänyt ratkaisevissa johtopäätöksissään sellaista.

Akaa-tapauksessa Hämeenlinnan hallinto-oikeus arvioi kaikkiaan neljää irtisanomisperusteiden ryhmää. Vain yhden osalta se totesi, että sille esitetyn selvityksen perusteella ”ei ole ilmennyt, että kaupunginvaltuuston käsitys kaupunginjohtajan edustamistehtävien ja ulkoisten suhteiden hoidosta olisi perustunut pääosin paikkansapitämättömiin tietoihin.” Hovioikeudessa lause nousi arvoon arvaamattomaan. Hovioikeus poimi tuomioonsa juuri tuon kohdan ja lisäsi siihen vielä ”ilmeisyyden”.

On aihetta kysyä, millä tavalla rikosasioita käsittelevät tuomioistuimet käyttävät hallintotuomioistuinten päätöksiä omien tuomioidensa tukena. Mikä merkitys annetaan kunta- ja hallintolaeissa edellytetylle asialliselle ja lainmukaiselle päätöksenteolle?

Tarkoittiko Rovaniemen hovioikeus, että irtisanomisen perusteet saisivat olla jopa pääosin paikkansa pitämättömiä, kunhan niiden paikkansa pitämättömyys ei ole ilmeistä eli selvää? Voidaanko oikeusvaltio Suomessa irtisanoa viranhaltijoita hovioikeuden käyttämällä perustelulla ilman, että siitä seuraa virkavastuu?  Kuitenkin perustuslain 2.3 §:n mukaan kaikessa julkisessa toiminnassa on noudatettava tarkoin lakia, ja rikoslain mukaan sen 40 luvun virkarikossäännökset koskevat myös kuntien luottamushenkilöitä.

Tapaus Kittilä on monin osin vielä kesken. KKO myönsi syyttäjille valitusluvan koskemaan sitä, olivatko kunnanhallituksen jäsenet ja varajäsenet rikkoneet virkavelvollisuuttaan päättäessään kunnanjohtajan tekemän tutkintapyynnön peruuttamisesta ja omistajaohjauksen antamisesta Levin hissiyhtiölle. Joltakin osin tullaan siten saamaan KKO:n kannanotto luottamushenkilöiden virkavastuuseen.

Lainvoimaisiksi jääneiltä osiltaan hovioikeuden tuomio pakottaa kysymään, mikä on vähäistä virkavelvollisuuden rikkomista, joka ei rikoslain mukaan ole rangaistavaa, ja mikä on vähäistä vakavampaa. Näyttää siltä, että luottamushenkilöiden virkavastuun kynnys on nostettu niin korkealle, että virheellisten päätösten seuraukset jäävät aina kunnan eli veronmaksajien kontolle. Henkilökohtaiseen vastuuseen ei joudu kukaan.

Tammikuussa 2022 käydään aluevaalit. Uusien luottamushenkilöiden päätettävinä ovat kymmenien miljardien eurojen sote- ja pelastuspalvelut. Kunnille jäävät kaavoitus ja elinkeinotoimi, jotka ovat korruptiolle alttiita aloja. 

Kun lainsäätäjän selkeä tahto on ollut, että virkavastuu koskee myös luottamushenkilöitä, olisi syytä käydä julkinen keskustelu siitä, mitä virkavastuulla nyky-Suomessa tarkoitetaan ja olisiko asialle tehtävä jotakin.

Pekka Viljanen, rikos- ja prosessioikeuden professori emeritus

Matti Muukkonen, yliopistonlehtori, julkisoikeuden, erit. kuntaoikeuden, dosentti