Konserniajattelu ohjaa uutta kuntalakia

Kunnan toimintaympäristön muuttuminen johtamisen näkökulmasta on yksi kuntalain uudistamisen perusteista, sanoo Kuntaliiton lakiasiain johtaja Arto Sulonen.

Uusi kuntalaki lähtee kokonaisuuksien ohjauksesta, koko konsernien ohjauksesta. Peruskunnasta lähtevän ajattelun tilalle on tullut johtamisjärjestelmään, säätelyjärjestelmään ja taloussäännöksiin ulottuva konsernilähtöinen ajattelu

– Kuntalain uudistamisen suurimpia katalysaattoreita on kuntien toiminnan monimuotoistuminen ja konsernimaisiin järjestelmiin siirtyminen, Sulonen sanoo.

– Konsernin näkökulma on läpileikkaus ja heijastuu kuntakonsernin johtamista koskeviin säännöksiin ja talouden säännöksiin.

Kuntastrategia
ulottuu kaikkeen

Kunnan johtamisjärjestelmä lähtee kuntastrategiasta, jollainen jokaisessa kunnassa tulee lain mukaan olla. Strategiassa on otettava huomioon kunnan omistajapolitiikkaan, omistajaohjaukseen ja konserniohjaukseen liittyvät kysymykset.

– Kuntastrategia rakentuu konserniajattelun päälle. Sieltä se jalkautuu taloussuunnitelmaan ja talousarvioon, joissa kummassakin lähtökohtana on, että niissä ei aseteta vain peruskunnan toiminnallisia ja taloudellisia tavoitteita, vaan kunnan ja kuntakonsernin ja koko konserniyhteisön toiminnalliset ja taloudelliset tavoitteet, Sulonen sanoo.

Konserninäkökulman ohjaama kuntastrategia ulottuu edelleen hallituksen täytäntöönpanoon, tilinpäätökseen ja tarkastustoimeen.

Kunnan toimintaa ei enää säännellä lähtökohtaisesti peruskunnan toimintojen ja hallintosäännön kautta vaan kaikkien niiden elementtien kautta jotka kunnan toimintaan sisältyvät.

Konsernijohtaminen kattaa laajassa mielessä peruskunnan lisäksi juridiseen kuntakonserniin kuuluvat yhteisöt joissa kunnissa on määräysvalta, osakkuusyhtiöt joissa kunnat ovat osakkaana ilman määräysvaltaa, kuntayhtymät ja muun kuntien yhteistyön sekä vielä markkinaehtoisen toiminnan jossa kunta ostaa palveluita tai tavaroita ja sen toiminta on sopimusohjaustyyppistä.

– Ehkä suurin asia koko uudistuksessa on, että kunnan toiminnan kokonaisuuden ohjaus ja johtaminen on kaiken lähtökohta. Kuntalaki tuo todella paljon uutta konserniohjaukseen, Sulonen painottaa.

Omistajapolitiikka on
konserniohjauksen perusta

Kuntien tuotannollista toimintaa on siirretty yhä enemmän yhtiö- ja liikelaitosmuotoon kuntien päätöksillä.

– Siirtäminen on ollut aktiivista politiikkaa mutta usein se ei ole perustunut omistajapoliittiseen näkemykseen, Arto Sulonen sanoo.

– Omistajapoliittinen näkemys tarkoittaa näkemystä siitä, mitä kunta haluaa järjestää peruskunnassa toimintana, mitä se haluaa yhtiöittää omasta toiminnasta, mitä palveluja se haluaa ostaa markkinoilta.

Tähänkin liittyy olennaisesti konserniohjaus, sillä sen perusta on omistajapolitiikka, jonka kokonaisnäkemystä puolestaan korostetaan kuntalaissa voimakkaasti. Myös omistajapolitiikassa halutaan siirtyä kokonaisvaltaiseen strategiseen ajatteluun kuntien tasolta.

– Kun kunta tekee tällaisia päätöksiä, pitäisi jo kuntastrategiassa pohtia omistajapolitiikan sisältöä kunnassa: Miksi yhtiöitämme? Mitä yhtiöitämme? Missä olemme jo muualla mukana ja minkä takia?

– Sitten omistajapolitiikan pohjalta rakennetaan koko ohjausjärjestelmä siitä, millä tavalla kuntakonsernia ohjataan ja mitä eri konserniyksiköiltä edellytetään ja minkälaista vuorovaikutusta kunnan ja konserniyhteisön ja kunnan konsernijohdon välillä pitäisi saada aikaiseksi.

Laki vaatii
asiantuntemusta hallintoon

Kun yhtiöittämisen pelisääntöjä tehdään markkinoilla toimivalle yhtiölle, iso kysymys on, millä kriteereillä tytäryhteisön hallinto miehitetään.

Uudessa laissa on täsmennetty vanhaa asiaa, että tytäryhteisön hallinnon jäsen ei ole kunnallisessa luottamustoimessa vaan toimii hallitusjäsenenä osakeyhtiölain mielessä. Hallituksen funktio on valvoa ja ohjata ja tuoda lisäarvoa, että yhtiö voisi menestyä markkinoilla.

– Uudessa kuntalaissa kiinnitetään hyvin vahvasti huomiota siihen, että hallinto on tytäryhtiöissä on pätevää. Lain 47 pykälän mukaan hallituksen kokoonpanossa on otettava huomioon yhteisön toimialan edellyttämä riittävä talouden ja liiketoiminnan asiantuntemus.

– Kuntalaissa halutaan korostaa, että kun yhtiöitetään, mennään toisenlaisille markkinoille ja toimitaan toisenlaisessa toimintaympäristössä ja silloin täytyy myös olla toimintaympäristön edellyttämä asiantuntemus.

Lisää aiheesta:

Kari-Pekka Mäki-Lohiluoman kolumni Kuntakonsernit kasvussa