Unohdetaan maakunta, rakennetaan aluekunta

Suomi on ylpeillyt aiheellisesti vahvasta kunnallisesta itsehallinnosta, joka toimii läheisyysperiaatteen mukaisesti. Nyt kuitenkin on noussut epäily, että Suomeen oltaisiinkin luomassa Euroopan laajimman tehtäväjoukon omaava maakuntahallinto. Molempia tuskin mahtuu Suomen kokoiseen maahan, vahvaa kunnallista itsehallintoa ja vahvaa maakuntahallintoa. Ja päälle päätteeksi valtion keskushallintokin haluaa vahvistaa otettaan. Milloin tällainen tavoite on päässyt syntymään?

Sosiaali- ja terveysministeriön asettamat selvityshenkilöt ovat helmikuun alussa julkistamassa esityksessään katsoneet, että sote-uudistuksen onnistuminen edellyttää nykyistä selvempää valtion ohjausta. Tämänkaltaisia kaavailuja seuratessa syntyy väistämättä ajatus siitä, ollaanko nyt tosiasiassa herättämässä henkiin entisiä lääninhallituksia laajoine tehtävä- ja vastuuoikeuksineen. Jos näin on, mennään ojasta allikkoon.

Hallitusohjelmaan on kirjattu seuraava: ”Hallitus valmistelee sosiaali- ja terveyspalveluiden (SOTE) järjestämisratkaisun kuntaa suurempien itsehallintoalueiden pohjalta. Alueita on yhteensä enintään 19. Alueet vastaavat sosiaali- ja terveyspalveluiden järjestämisestä alueellaan.”

Lähtökohta oli siis saada sosiaali- ja terveyspalveluille riittävän vahvat hartiat, edellisen hallituksen kielikuvia käyttäen. Kuntarakennehankkeen epäonnistumisesta otettiin sen verran oppia, ettei enää pyritä saamaan ahdetuksi esimerkiksi sairaanhoitoa ja päivähoitoa saman kuosin mukaiseen toimintayksikköön. Tarvitaan kahden eri tason kuntajärjestelmä, muiden läntisen Euroopan maiden tavoin. Nyt tämän selkeän ajatuksen opetus näyttää unohtuneen.

Ensimmäinen harha-askel on taidettu ottaa siinä vaiheessa, kun uutta rakennettavaa hallintoyksikköä on alettu kutsua maakunnaksi. Kotimaisten kielten keskuksella on varmasti asiantuntemusta kielenhuoltoasioissa, mutta tunteeko se hallintorakenteiden sisältöä ja luonnetta, voi epäillä. Maakunta on vakiintunut termi yhdeksälle historialliselle maakunnalle. Niiden varaan, tai sellaisia, ei kuitenkaan nyt olla luomassa. Tavoitteena on puhtaasti hallinnollisen toimintayksikön aikaansaaminen. Nimenkin pitäisi sen vuoksi erottua maakuntalaulujen ja muun perinnekuorman mukaisista taustoista. Miksi ei selkeä aluekunta-termi kelpaa, koska toisen asteen kuntaa ollaan tavoittelemassa?

On muutama selkeä paalutus, jotka määrittävät uuden hallintoyksikön luomista. Keskeinen sellainen on maamme oikeusjärjestyksen osana oleva paikallisen itsehallinnon peruskirja. Se antaa 3 artiklassaan kunnalle varsin selkeän aseman oikeutuksen: kunnalla tulee olla oikeus ja kelpoisuus säännellä ja hoitaa lain nojalla huomattavaa osaa julkisista asioista omalla vastuullaan. Toisin sanoen kuntien tehtäväpiiriä ei saa tehdä tyhjäksi, sen tulee täyttää määrite huomattavasta osasta. Samassa peruskirjassa on myös subsidiariteetin eli läheisyysperiaatteen asettama vaatimus: ”Julkisista tehtävistä tulee yleensä ensisijaisesti huolehtia kansalaista lähinnä olevien viranomaisten. Annettaessa jokin tehtävä muulle viranomaiselle on otettava huomioon tehtävän laajuus ja luonne sekä tehokkuus- ja taloudellisuusvaatimukset.” Peruskirjan mukaisesti siis pitäisi eritellysti arvioida kutakin tehtävää siltä kannalta, millä tasolla tehtävä kansalaisvaikuttamisen, tehokkuuden ja taloudellisuuden kannalta olisi ideaalisti hoidettavissa.

Miten tähän sitten soveltuu niin keskeisen tehtäväpiirin kuin sosiaali- ja terveysasioiden siirto kunnilta? Onko siihen lainkaan perusteita esillä olleiden mallien mukaisessa laajuudessa? Eikö sosiaaliasioiden kokonaisuus pitäisi avata ja katsoa, mitä tehtäviä koskee edellä mainittu läheisyysperiaate ja mitkä siis paremmin tulisivat kuntatasolla hoidetuiksi. Tähän perustuslakivaliokuntakin on viitannut todetessaan, että olisi tärkeää muun muassa huolehtia erikseen kannusteista kunnille jäävien hyvinvoinnin ja terveyden edistämiseen sekä terveys- ja sosiaalisten haittojen ennaltaehkäisyyn liittyvien tehtävien hoitamisessa. Kaikkia sosiaalitehtäviä ei siis pitäisi yksioikoisesti siirtää kunnista.

Hallinnon kehittäminen on vaiheittaista ja virheistä oppimista. Suuret harppaukset eivät olleet mahdollisia edes Maon Kiinassa muutama vuosikymmen sitten. Miksi nyt pitäisi tälle uudelle hallintoyksikölle pyrkiä saamaan kaikki ajateltavissa olevat tehtävät niin kunnista kuin valtion aluehallinnosta? Tällä ylimitoitetulla tavoitteistolla ja alimitoitetulla valmistelulla voidaan koko uudistuksen ydintavoite vaarantaa.

Jos alkuvaiheessa uudet itsehallintoyksiköt vastaisivat pelkästään terveyden- ja sairaanhoidosta ja ehkä osasta maakunnan liittojen tehtäviä, ei jo päätetty alueiden määräkään – siis alueiden pienuus – muodostu samanlaiseksi ongelmaksi kuin jos maakunnille ladataan kaikki ajateltavissa oleva kuorma.

Hallinto on kokonaisuus. Se näyttää päässeen unohtumaan. Nyt mietitään tulevaa kuntien roolia erillisessä ministerin asettamassa työryhmässä. Ei sitä kuitenkaan voi tehdä ilman että yhdessä rinnalla käydään läpi uusien itsehallintoyksiköiden asema.

Huomionarvoista on, että Suomen perustuslaissa ei säädetä mitään maakunnista. Sanatarkasti kyseinen 121 §:n 4 momentti kuuluu näin: ”Itsehallinnosta kuntia suuremmilla hallintoalueilla säädetään lailla.” Kun uusien alueiden tehtäväpiiri muodostuu valtaosin perinteisistä kunnallisista tehtävistä ja toimintajärjestelmäkin on vastaava, voisi yksikön nimikin myötäillä samaa. Näin on esimerkiksi Ruotsissa. Hallitusmuodon mukaan kunnat huolehtivat yleistä intressiä omaavista paikallisista ja alueellisista asioista kunnallisen itsehallinnon perusteella. Kunnallislain mukaan vastaavasti Ruotsi on jaettu kuntiin ja landstingeihin, jotka hoitavat kansanvallan ja kunnallisen itsehallinnon perusteella asioita, jotka on osoitettu niille lailla tai erityisillä määräyksillä. Toisin sanoen molemmat yksiköt ovat rinnasteisia ja kuuluvat kunnallisen itsehallinnon piiriin. Miksi sama lähtökohta ei voisi olla kirkkaana myös omassa uudistuksessamme?

Varsinkin eräiden kokoomuslaisten kansanedustajien suulla on kuultu, että rahoitus on viisainta hoitaa valtion verotuksen yhteydessä kerätyillä sote-maksulla. Miten niin viisainta? Halutaanko tosiaan sitä, että keskeisten kunnallisten tehtävien rahoitus siirtyy valtion käsiin ja samalla tietysti myös määräysvaltaan, irti itsehallinnosta. Sote-rahoitusmallin löytämisen kunnallisveropohjalta ei pitäisi olla mahdoton ajatus, yhdistettynä rahoitusperiaatteen toteuttamiseen.

Isot periaatteet ja tähänastinen itsehallinnon linja eivät saisi hämärtyä erilaisten rajallisesta näkökulmasta esitettävien mielipiteiden alle.

Aimo Ryynänen

Kirjoittaja on kunnallisoikeuden professori (emeritus).