Maakuntaitsehallintoa koskevasta esityksestä puuttuu itsehallinto

Maakuntahallintoa koskeva lakipaketti on elokuun lopussa lähetetty lausuntokierrokselle. Projektia johtava Tuomas Pöysti on toivonut, että ehdotusten perustuslainmukaisuudesta käytäisiin keskustelua. Seuraavissa tarkasteluissa kiinnitetään huomiota yhteen keskeiseen yksityiskohtaan, nimittäin kansalaisten itsehallinnon toteutumiseen.

Maakuntalakiehdotuksen 1 §:ssä säädetään uudistuksen tavoitteesta: ”Tämän lain tarkoituksena on luoda edellytykset itsehallinnolle kuntia suuremmalla hallintoalueella (maakunta) sekä asukkaiden osallistumis- ja vaikuttamismahdollisuuksien toteuttamiselle maakunnan toiminnassa.” Tämä on tärkeä tavoite, kun tiedämme, että kuntien ja valtion keskushallinnon välisellä tasolla näitä mahdollisuuksia ei tähän asti ole ollut.

 

Yksi itsehallinnon ehto täyttyy

Ehdotus täyttää yhden keskeisen itsehallinnon edellytyksen: suorien vaalien toteuttamisen. Muut itsehallinnon edellytykset siitä sen sijaan puuttuvat. Sellaiset on määritetty oikeuskirjallisuuden ohella Euroopan neuvoston vuonna 2008 antamassa suosituksessa nro 240 alueellisen itsehallinnon peruskirjaksi.

Vaikka eri valtioiden järjestelmien erilaisuudesta johtuen tuloksena ei ollut peruskirja (kuten kuntia koskeva paikallisen itsehallinnon peruskirja on), on suosituksella kuitenkin vankka poliittinen ohjausmerkitys. Suomessa kyseistä asiakirjaa ei ole juuri haluttu pitää esillä eikä sitä ilmeisesti edes kovin hyvin tunnetakaan.

Aidon maakunnallisen itsehallinnon tunnusmerkit sen mukaan ovat pelkistetysti riittävien omien varojen olemassaolo, riittävä oma harkintavalta maakunnallisten tehtävien hoitamisessa, subsidiariteettiperiaatteen noudattaminen, vuorovaikutuksen ja suvereniteetin noudattaminen alueiden suhteessa valtion suuntaan, sekä lojaliteetin ja vastavuoroisen kunnioituksen periaatteet eri hallinnon tasojen välillä.

 

Perustuslakivaliokunta on lausunnossaan 67/2014 vp katsonut, että tehtävien siirtäminen kunnilta perustuslain 121 §:n 4 momentissa tarkoitetuille kuntaa suuremmille itsehallintoalueille, joilla kansanvaltaisuus toteutuisi välittömien vaalien kautta ja joilla lisäksi olisi verotusoikeus, olisi perustuslain kannalta mahdollinen vaihtoehto. Siis vaalit ja verotusoikeus olisivat minimivaatimus.

Perustuslain 14 §:n 4 momentin mukaan julkisen vallan tehtävänä on edistää yksilön mahdollisuuksia osallistua yhteiskunnalliseen toimintaan ja vaikuttaa häntä itseään koskevaan päätöksentekoon. Hallituksen esitysluonnoksessa katsotaan aivan oikein, että alueiden asukkailla tulee olla mahdollisuus vaikuttaa alueensa palvelujen järjestämiseen. Edelleen: ”Perustuslain 121 §:n 4 momentissa tarkoitetun itsehallintoalueen tulisi siten täyttää alueelliselle itsehallintojärjestelmälle asetettavat vaatimukset kansanvaltaisuudesta. – – – Alueen asukkaiden tulisi kokea myös itsehallintoalue mielekkääksi yhteiskunnallisen vaikuttamisen kokonaisuudeksi, jotta vaaleihin perustuva päätöksenteko olisi pidemmällä aikavälillä elävää ja toimivaa.”

 

Täyttääkö esitys näitä asettamiaan vaatimuksia?

 

On selvää, että vaaleilla valitulla toimielimellä on oltava myös riittävä oma toimivalta ja harkintavalta alueensa asioissa. Perustuslakivaliokunta on vakiintuneesti katsonut kunnallisen itsehallinnon merkitsevän kuntalaisille kuuluvaa oikeutta päättää kuntansa hallinnosta ja taloudesta (esim. PeVL 37/2006 vp). Sama vaatimus on siirrettävissä alueellisen itsehallintoyksikön toimintaan.

 

Aloitetaan tehtävistä. Ne on säädetty aukottomasti 6 §:ssä. Kunnan kaltaista yleistoimivaltaa maakunnalle ei ehdoteta. Rahoitus puolestaan perustuisi valtion osoittamaan rahoitukseen. Maakunnalla ei olisi omaa verotusoikeutta. Lisäksi tuloina olisivat asiakas- ja käyttömaksut. Harkintavalta jälkimmäisten suhteen on tietenkin rajallinen, koska maksujen perusteista säädetään valtakunnallisesti. Hoitotakuu puolestaan pitää huolen siitä, että menot määräytyvät maakuntavaltuustolle käytännössä annettuina. Esityksessä rajalliset mahdollisuudet myönnetään: ”Maakuntien mahdollisuudet sopeuttaa samalla talouttaan ja selviytyä lakisääteisistä velvoitteista ovat rajatut, sillä niillä on vain rajallinen mahdollisuus käyttötalouden liikkumavaraan.”

 

Näennäisperustelu on, että perustuslaissa ei edellytetä maakunnille verotusoikeutta. Ei perustuslaissa maakunnan muistakaan ominaisuuksista ole säädetty, koska maakunnallista itsehallintoa koskeva säännös on vain vanhasta muistista uuteenkin perustuslakiin otettu. Uutta perustuslakia koskevassa hallituksen esityksessä (HE 1/1998 vp s. 176) kyllä asetetaan vaatimus, että kuntia suurempia hallintoalueita kuten maakuntia voidaan asettaa ”itsehallinnon periaatteiden mukaisesti”.

 

Lainsäätäjä perustuslakivaliokunnan tavoin on pitänyt verotusoikeutta kunnallisen itsehallinnon keskeisenä elementtinä. Miten sama ei voisi koskea myös uutta itsehallintoyksikköä? Verotusoikeuden myöntäminen ei suinkaan olisi teknisesti ollut mahdotonta toteuttaa, eikä sen olisi väistämättä tarvinnut johtaa verotustason nousuun (esim. Ilkka Haavisto – Bo-Erik Ekström: Maakuntaveroa ei tule pelätä, Aamulehti 24.5.2016). Samoin viittaus siihen, että paikallisen itsehallinnon peruskirjaa ei sellaisenaan välittömästi sovelleta maakuntaan, on turha, koska maakunnallista itsehallintoa koskee edellä mainittu erikseen annettu suositus. Suomen liittyessä peruskirjaan vuonna 1991 ei ollut olemassa nyt kaavaillun mukaista maakuntaitsehallintoa.

Merkittävää harkintavaltaa ei jää

Mitä jää sitten vaaleilla valitun toimielimen päätösvaltaan, kun edellä oleva on todettu? Eipä paljon minkäänlaista merkittävää harkintavaltaa. Tämän toteaminen ei tule yllätyksenä, kun muistetaan aiempi valtioneuvoston kannanotto: ”Hallitus toteaa, että vahva valtionohjaus on perusoikeuksien toteuttamiseksi ja palveluiden asiakaskeskeisen integraation varmistamiseksi välttämätöntä sote-palveluiden järjestämiseksi maakunnissa ja sote-palveluihin liittyvässä tietohallinnossa ja ICT-palveluissa.” (Sosiaali- ja terveydenhuollon ja aluehallintouudistuksen linjaukset 5.4.2016). Sosiaali- ja terveysministeriö pääsee nyt pitkään toivomaansa asemaan paikallisen ja alueellisen terveydenhuollon yksityiskohtaisena valvojana. Kelloa käännetään neljännesvuosisadan takaiseen asentoon, aikaan ennen vuotta 1993, jolloin valtiollista kontrollia toteutettiin yksittäisten virkojen tarkkuudella.

 

Valtion keskushallinnon ja itsehallinnon välisen suhteen muuttuminen dramaattisesti on koko uudistuksen periaatteellisesti vakavin seuraus. Esityksessä tämä myönnetään peitetysti: ”Uudistus merkitsee, että merkittävä osa kunnan tehtävistä siirtyy kunnilta maakunnille. Perustuslain 121 §:n mukaan kunnalle voidaan antaa tehtäviä lailla. Siirrettävät tehtävät on säädetty kuntien hoidettavaksi lailla, joten ne voidaan myös ottaa pois kunnilta muuttamalla lakia. Tältä osin esitys ei ole ristiriidassa perustuslaissa säädetyn kunnallisen itsehallinnon kanssa.”

Tähän näkemykseen olisi helppo yhtyä, jos kyseessä olisi aito maakunnallinen itsehallinto, jossa vaalien kautta asukkaat voisivat tosiasiallisesti käyttää valtaa. Nyt lausunnolla olevilla esityksillä ollaan kuitenkin luomassa tiukkaan valtionohjaukseen alistettua maakuntahallintoa, jossa itsehallintovaatimuksista toteutuu vain vaalien toimittaminen.

Mittavaa tehtävämäärää ollaan siirtämässä itsehallinnon piiristä valtion keskusohjauksen alla toimivaan uuteen hallintotasoon. Eurooppalainen hallinnon rakenneperiaate, subsidiariteetti- eli läheisyysperiaate (ks. sen merkityksestä Aimo Ryynänen: Subsidiariteettiperiaate – uuden kunnan aseman perusta, United Press Global 2015) kokee täydellisen tyrmäyksen. Jo vuonna 2011 antamassaan maamme kunta- ja aluedemokratiaa koskevassa maa-arviossa (suositus nro 311) Euroopan neuvosto nosti esille kielteisessä mielessä keskushallinnon otteen vahvistumisen maassamme.

Olennainen itsehallinnon elementti puuttuu

Euroopan neuvoston jäsenenä Suomi on sitoutunut demokratian, itsehallinnon, kansalaisläheisyyden ja subsidiariteetin periaatteiden jatkuvaan vahvistamiseen, ei suinkaan niiden kyseenalaistamiseen eikä heikentämiseen.

 

Se, mikä uudistuksessa häviää, on kansalaisten itsehallinto. Esityksessä eräänlaisena edellisen hallituksen edustajilta perittynä vanhan toistona on ajatusmalli, jonka mukaan tärkeämpää on perusoikeuksien mukaisten palvelujen toteuttaminen, ei kansalaisten itsehallinto. Kuitenkin molemmat vaatimukset sisältyvät niin perustuslakiimme kuin maamme hyväksymiin kansainvälisiin sitoumuksiin ja peruskirjoihin.

 

Esityksistä puuttuu itsehallinnon olennainen elementti: vapaus. Tämä näkyy jo siinä, että eräiden raja-alueilla sijaitsevien kuntien maakuntasijoitusta koskevia toivomuksia ei ole otettu huomioon. Kuitenkin eduskunnan hallintovaliokunta edellytti vuonna 1997 maakuntajakolakia säätäessään, että maakuntajaon tulee perustua keskeisesti kunnallishallinnossa tapahtuvaan tahdonmuodostukseen (HaVM 19/1997 vp). Tähän kannanottoon ei nyt edes viitata.

 

Nyt on saatu kyllä aikaan varmasti lakiteknisesti moitteeton kirjoitelma, mutta sen tuloksena ei kuitenkaan parhaalla mahdollisella tavalla saada liikkeelle maakuntien alhaalta ylös -ajattelun mukaista uuden aikaansaamisinnostusta, siis prosessia kohti todellista kansanvaltaista ja monitasoiseen vallanjakoon nojaavaa hallintorakennetta. Tällaista prosessinomaista etenemistä on esimerkiksi Erkki Mennola pitänyt oikeana tapana maakunnallisen itsehallinnon luomiselle (Erkki Mennola: Idea maakunnasta, Kunnallisalan kehittämissäätiön Polemia-sarjan julkaisu nro 33). Keskushallinto ottaa niskalenkin. Ehkä sellainen on edelleen riittävää suomalaisille virkavaltaisuuteen tottuneille alamaisille.

 

Nyt julkistetun esityksen perusteella on hyviä syitä epäillä sitä, muodostuuko itsehallintoalueesta mielekäs yhteiskunnallisen vaikuttamisen kokonaisuus, jollainen reunaehto maakunnille esityksessä asetetaan. Sellaiseen tavoitteeseen olisi hyvät edellytykset päästä, jos nyt lausunnolla olevan esityksen puutteellisuudet itsehallinnon suhteen korjattaisiin.

Aimo Ryynänen

Kunnallisoikeuden professori emeritus, Orimattila