Tuori: Kunnille subjektiivinen oikeus omaisuuden siirron haittojen kompensaatioon

Kunnille tulee järjestää subjektiivinen oikeus korvaukseen, jos niiden taloudellinen itsehallinto vaarantuu sote-uudistuksen omaisuusjärjestelyn seurauksena. Korvauksen tulee kattaa kaikki kunnat, eikä se saa rajoittua kriisikuntiin. Näin todetaan professori Kaarlo Tuorin tekemässä selvityksessä.

Kuntien takauskeskus on tilannut Tuorilta selvityksen periaatteista, joita olisi noudatettava sote-uudistuksen omaisuusjärjestelyissä ja niihin liitettävässä kompensaatiosääntelyssä. Sääntelyä edellytti eduskunnan perustuslakivaliokunta.

Perustuslakivaliokunta mukaan yleistä, kaikille kunnille korvauksen takaavaa järjestelmää ei tarvita. Sen sijaan tarvitaan sellainen järjestelmä, joka voidaan aktivoida silloin, kun voidaan osoittaa, että jonkin kunnan taloudellinen itsehallinto on jonkin sote-uudistukseen liittyvän omaisuudensiirron vuoksi vaarantunut.

Oma laki ja järjestelmä

Tuorin mukaan tällaisesta järjestelmästä on säädettävä lailla, vaikka se aktivoitaisiinkin kunkin korvattavan omaisuusjärjestelyn yhteydessä erikseen.

Edelleen Tuorin mukaan tarvitaan erillinen järjestelmä. Keskusteluissa on esiintynyt mahdollisuus, että asia hoidettaisiin harkinnanvaraisten valionosuuksien avulla.

Soten omaisuusjärjestelyt voivat loukata myös vakavaraisten kuntien itsehallintoa. Tuori huomauttaa, että kunnille aiheutuvien seurausten kompensoimisessa ei ole kysymys kriisikuntamenettelystä. Hänen mukaansa kompensaatiojärjestelmän tulee kattaa kaikki uudistuksen omaisuusjärjestelyt, jotka voivat loukata kunnan taloudellista itsehallintoa.

– Perustuslakivaliokunnan lausunnon valossa on ilmeistä, että korvauksen myöntäminen ei saisi jäädä asianomaisen viranomaisen harkintaan, Tuori kirjoittaa.

– Kunnilla, joissa taloudellinen itsehallinto vaarantuu, tulee olla korvaukseen lain takaama oikeus.

Tuori kaipaa säädöksiin myös kriteerejä, joiden mukaan korvaus määräytyy.

Nyt rakennettavalla korvausjärjestelmällä voi olla merkitystä ennakkotapauksena. Siksi Tuorin mielestä olisi luotava järjestelmä, joka on sovellettavissa myös muihin julkisyhteisöjenvälisiin omaisuusjärjestelyihin.

Yleinen omaisuuden suoja ei päde

Kuntien omaisuuden suojaa käsiteltäessä puhutaan toisaalta yleisestä perustuslain takaamasta omaisuuden suojasta ja toisaalta kuntien itsehallinnon myötä säädetystä oikeudesta hallita kunnan omaisuutta.

Perustuslaintulkinnoissa on katsottu, että kuntien omaisuus ei nauti samanlaista perustuslainsuojaa kuin kansalaisten. Vallitsevan tulkinnan mukaan kuntien itsehallinto kuitenkin tuo kunnille omaisuuden suojan.

Tuori esittää kaksi perustelua:

– Ensinnäkin keskeinen osa kunnan oikeudesta päättää itsenäisesti taloudestaan on oikeus päättää omaisuudestaan, kuten omaisuuden käyttämisestä ja omaisuuden luovuttamisesta.

– Toiseksi omaisuuden suojaa perustelee kunnan verotusoikeus, joka menettäisi merkityksensä ellei siihen liittyisi oikeus päättää verovarojen käytöstä, kuten hankia omaisuutta tai disponoida (käyttää määräysvaltaa) siitä.

Mutta tilanne on monimutkaisempi, jos omaisuudenhankintaan on saatu valtionapua. Tuorin mukaan omaisuuden suojaa koskevat periaatteet eivät päde, jos koko omaisuuserä on hankittu valtionavulla.

Jos taas kunta on käyttänyt hankintaan valtionavustuksen lisäksi myös verovarojaan, verotusoikeudesta johdettava omaisuuden suoja perustelee kunnalle suoritettavaa korvausta.

Tarpeen tarkastella uudestaan

Tuorin mukaan saattaa olla tarpeen tarkastella uudestaan perustuslakivaliokunnan kantaa, jonka mukaan kunnat eivät nauti suoraan perustuslain takaamaa omaisuuden suojaa.

Tuori kirjoittaa, että perustuslakivaliokunta on kahta poikkeusta lukuunottamatta aiemmin katsonut, että julkisoikeudelliset yhteisöt kuten kunnat eivät nauti perusoikeutena taattua omaisuuden suojaa, eivät edes jäsentensä omaisuuden suojan kautta.

Tuori huomauttaa, että valiokunta ei ole erikseen perustellut, miksi julkisoikeudelliset ja yksityisoikeudelliset henkilöt ovat tässä asiassa erilaisessa asemassa.

– Kunnan omaisuuteen kajoaminen vaikuttaa välillisesti myös kunnan jäseninä olevien ja kunnan omaisuutta verovaroillaan rahoittaneiden luonnollisten henkilöitten asemaan.

Tuori huomauttaa, että kunnat ovat ennen sote-uudistusta olleet poikkeuksetta oikeutettuja korvaukseen, kun valtio on käyttänyt lakiin perustuvaa oikeuttaan lunastaa kuntien omaisuutta. 

Kiinteistöt yhä huolena kunnissa

Omaisuuden suoja on noussut yhdeksi näkökulmaksi kuntien harkitessa sote-palvelujensa ulkoistamista ennen alueuudistuksen voimaantuloa.

Yksityiset palveluntarjoajat ovat käyttäneet myyntiargumenttinaan sitä, että tarjoutuvat ostamaan kuntien sote-kiinteistöt, joiden tulevaisuus on epävarma. Myös jotkut kunnat ovat tunnustelleet ulkoistamista siitä lähtökohdasta, että sopimuskumppani ostaisi kiinteistöt.

Kommuntorget on koonnut tietoja kehityksestä ruotsinkielisillä alueilla. Kiinnostus sekä palvelujen tarjoamiseen että kiinteistöjen ostamiseeen on ollut laajaa.

Suhtautuminen luonnollisesti riippuu kunnista. Kiinnostuneita ovat ne, jotka pelkäävät, että uudistuksen myötä julkinen palvelu katoaa kunnasta ja kiinteistö jää tyhjilleen.

Kunta- ja uudistusministeri Anu Vehviläinen, kesk., varoitti viime viikolla kuntia vaikeuttamasta maakuntien mahdollisuuksia järjestää palveluja. Jos sote-kiinteistö on siirtynyt yksityisen toimijan haltuun, se ei ole enää julkisen palvelun käytössä.