Kommentti: Toimeentulotuki pois nuorilta?

Ehdotin kolumnissani nuorten toimeentulotuen korvaamista työmarkkinatuella (Kuntalehti 4/2013). Otsikoin provosoivaan sävyyn kirjoittamani jutun Ei toimeentulotukea nuorille. Samalla esitin kunnille velvollisuutta työllistää nuoria. 

Olen tutkinut toimeentulotukea vuoden 2001 alusta alkaen ja julkaissut lukuisia aihetta käsitteleviä tutkimuksia ja artikkeleita. Ne kaikki yhdessä eivät ole herättäneet lähellekään niin paljon keskustelua kuin tuo yksi kolumni. Keskustelun paljouden syynä lienee osin se, että monet lukivat kolumnistani vain otsikon. 

Aggressiivisin palaute tuli ymmärrettävästi nuorilta toimeentulotuen saajilta ja heidän vanhemmiltaan. Rahattomilta ihmisiltä ei voi odottaa, että he tarkastelisivat tilannettaan laajemmasta näkökulmasta. Surullista on toki se, että ihmisten näköhorisontti on niin kapea, etteivät he hyväksy edes ehdotuksia tilanteensa parantamiseksi.

Paluu hyväntekeväisyyteen?

Nuorten toimeentulotuen korvaaminen työmarkkinatuella tulkittiin joissain puheenvuoroissa täysin virheellisesti paluuksi hyväntekeväisyysyhteiskuntaan. Päinvastoin toimeentulotuki edustaa mallia, jossa kunta on ”hyväntekijä”. Ideologisesti toimeentulotuki on jäänne köyhäinhoitoyhteiskunnan ajalta. Hyvinvointivaltio perustuu ajatukseen yksilöllisiä oikeudet turvaavasta sosiaalivakuutuksesta, johon kuuluu myös työmarkkinatuki. 

Toimeentulotuki on kaikista tuista passivoivin ja joustamattomin. Tämä näkyy erityisesti silloin, kun ihmiset pyrkivät itse laillisesti parantamaan tilannettaan. Toimeentulotuki ei myöskään rohkaise muodostamaan parisuhteita, koska kahden aikuisen kotitalouden tulot lasketaan yhteen, mikä alentaa tukea.

Toimeentulotuki on täydellinen vastakohta perustulolle. Perustulo maksetaan kaikille ilman minkäänlaista harkintaa. Perustulo perustuu ihmiskuvaan, jossa luotetaan ihmisten kykyyn tehdä onnistuneita valintoja.  Tiukka tarveharkinta luo epäluottamusta puolin ja toisin.

Vajavaiset ja avuttomat

Pohjoismainen hyvinvointivaltio on kansainvälisessä vertailussa länsimaiden tehokkain malli köyhyyden vähentämiseen. Se perustuu ennen muuta sosiaalivakuutuksen ideaan: kaikki tekevät työtä, maksavat veroja ja riskien sattuessa saavat yhteisen vakuutuksen perusteella maksettavia yksilöllisiin oikeuksiin perustuvia etuuksia, joita voidaan kutsua myös sosiaalisiksi oikeuksiksi.

Suomessa mallia uhkaa kuitenkin se, että avustuksista eli toimeentulotuesta on tullut viimeisen 15 vuoden aikana pitkäaikainen toimeentulon lähde. Monet eivät saa mitään muita sosiaalivakuutuksen perustuvia tuloja.

Toimeentulotuen pitkittymisen ongelmat ovat olleet jo pitkään tutkijoiden tiedossa ja että muutkin toimeentulotuen tutkijat suhtautuvat erityisesti nuorten toimeentulotukeen hyvin kriittisesti. Kollegani Terveyden ja hyvinvoinnin laitokselta, toimeentulotuesta väitöskirjan tehnyt tutkimusprofessori Susan Kuivalainen, kirjoitti THL:n blogissa (Nuori tarvitsee tukea, ei vain toimeentulotukea, 11.3.2013): 

”Toimeentulotukea tulisi räätälöidä nuoria osallistavammaksi. Työntekijöillä tulisi olla käytössään riittävästi nuorten erilaisiin elämäntilanteisiin sopivia välineitä ja myös mahdollisuus käyttää niitä yksilöllisin perustein. Ennen kaikkea ensisijaisia sosiaaliturvaetuuksia tulisi kehittää niin, että ne ’aikuisten oikeasti’ edistäisivät itsenäistä selviytymistä ja kannustaisivat työntekoon ja opiskeluun ja vähentäisivät toimeentulotuen tarvetta.” 

Työttömiä ilman työttömyyskorvausta

Kolumnini jälkeen Helsingin kaupungin tietokeskuksen tutkija Elise Haapamäki julkaisi Nuoret toimeentulotuen saajat -raportin, jonka helsinkiläisten nuorten toimeentulotuen käyttö on pitkäaikaista ja ylisukupolvista. Vuonna 2006 toimeentulotukea Helsingissä saaneista 18–20-vuotiaista nuorista oli 40 prosenttia yhä tuen piirissä 23–25-vuotiaina vuonna 2011. Neljännes tukea vuonna 2006 tukea saaneista nuorista oli toimeentulotuen piirissä jokaisena kuutena vuotena (2006–2011).

Yllättävä havainto Haapamäen raportissa oli se, että nuorista toimeentulotuen saajista alle 10 prosenttia sai työttömyysetuuksia, vaikka 44 prosenttia oli luokiteltu työttömiksi.

Mikäli toimettomat nuoret hakevat toimeentulotukea, heidän on ilmoittauduttava työttömiksi. Ilman ammatillista koulutusta olevalta nuorelta voidaan evätä työmarkkinatuki kunnes hän täyttää 25 vuotta, on töissä riittävän kauan tai suorittaa ammatillisen tutkinnon. Luvut kertovat siitä, ettei pakko käytännössä toimi: saamatta jäänyt työmarkkinatuki on korvautunut toimeentulotuella ja tulottomien nuorten määrä on kasvanut.  Helsingissä tulottomien asumistukea saavien kotitalouksien määrä nousi vuosina 2007-2011 peräti 92 prosenttia.

Kuntien työllistämisvelvoite

Kimmo Sasi teki eduskuntakyselyn nuorisotakuun laajentamisesta ”siten, että kunnat velvoitetaan työllistämään syrjäytymisvaarassa olevia nuoria itse tai kolmannen sektorin kautta ja että toimeentulotuen maksaminen samalla lopetetaan alle 25-vuotiaille perheettömille nuorille”. 

Sasin ehdotus samoin kuin oma ehdotukseni herättää vaikeita kysymyksiä, jotka ovat olleet nuorten toimeentulotukea koskevan keskustelun ytimessä. Miten kuntien työllistämisvelvoite toteutuisi ja millaista palkkaa kuntien järjestämästä työstä maksettaisiin? Mitä tapahtuisi niille nuorille, jotka kieltäytyvät työstä? Miten ehdotus vaikuttaisi muiden työntekijöiden palkkoihin?

Yritän seuraavassa vastata lyhyesti näihin kysymyksiin.

Kuntien velvollisuus työllistää

Suhtautuminen pitkäaikaistyöttömyyteen muuttui dramaattisesti 1990-luvun laman aikana. Vuoden 1988 alussa tuli voimaan työllisyyslaki (275/87), jonka tarkoituksena oli lain ensimmäisen pykälän mukaan ”järjestää Suomen kansalaiselle mahdollisuus tehdä työtä”.

Työvoimaviranomaisten velvollisuutena oli järjestää yhtäjaksoisesti 12 kuukautta tai kahden vuoden aikana 12 kuukautta työttömänä olleelle koulutusta tai työpaikka. Tämä koski siis kaikkia työttömiä, ei vain nuoria.

Työpaikkojen kadotessa laman seurauksena työllistämisvelvoitetta helpotettiin vuoden 1992 alussa siten, että velvoite koski vain 13 kuukauden aikana 12 kuukautta työttömänä olleita. Vuoden kuluttua voimaan tuli vieläkin olennaisempi heikennys, joka käytännössä poisti kokonaan kuntien ja valtion velvollisuus järjestää pitkäaikaistyöttömille kuuden kuukauden työmahdollisuus.

Nykyiset temput eivät tepsi

Työllistämisvelvoite oli tehnyt mahdolliseksi työttömyysjakson katkaisemisen ja työn jälkeen paluun ansiosidonnaiselle työttömyysturvalle. Yhtä lailla työllistämisvelvoitteen saattoi tulkita ansiosidonnaisen työttömyysturvan vastikkeelliseksi osaksi: turvan jatkumisen edellytyksenä oli kuuden kuukauden työllisyystyö.

Kunnilla oli velvoite työllistää, mutta työttömillä ei ollut velvoitetta työllistyä. Pitkäaikaistyöttömyyden puuttuminen ennen 1990-luvun alun lamaa kertoo siitä, että kuntien tarjoamille työpaikoille oli kysyntää ja että vapaaehtoinen työttömäksi jääminen oli harvinaista. Ennen suurta lamaa edeltänyttä aikaa on tosin vaikea verrata nykytilanteeseen, koska tuolloin taloutemme oli ylikuumentunut.

Työllistämisvelvoitteesta luopumisen jälkeen vaikeasti työllistyvien asemaa on yritetty parantaa muun muassa aktivointisuunnitelmilla, kuntouttavalla työtoiminnalla, työllisyyskoulutuksella ja työnantajalle maksettavilla tuilla ja nyt nuorisotakuulla.

Tulokset ovat jääneet laihoiksi. Työllisyystyöt ovat päättyneet määräajan jälkeen ja tuetut työsuhteet työnantajalle maksetun korvauksen päättymisen jälkeen. Työnantajien käyttäytymistä tuntuu selittävän tukien saaminen, ei työntekijän tuottavuus.

Työstä kieltäytyvät nuoret

Jättäytyvätkö nuoret tahallaan työmarkkinoiden ulkopuolelle? Kysymystä voi tarkastella kolmesta näkökulmasta.

Taloudellinen näkökulma on kiinnostunut siitä, kuinka suuren taloudellisen hyödyn työssäkäynti tarjoaa suhteessa perusturvaan. Työ tulkitaan menetetyksi vapaa-ajaksi, jolloin vastakkain ovat yhtäällä työstä aiheutuva vaiva ja siitä maksettava palkkio sekä toisaalla työstä kieltäytymisen tuoma vapaa-aika ja perusturvana maksettu etuus.

Sosiaalisen näkökulman mukaan ihmiset tekevät työtä osallistuakseen yhteiskuntaan – tai ainakin välttääkseen osattomuuden. Kaikki ovat periaatteessa työhaluisia, mutta ongelmana on työpaikkojen puute.

Valikoitumisselitys korostaa kilpailua työmarkkinoilla, jossa menestyminen määräytyy yksilön ominaisuuksien ja verkostojen perusteella. Työssä käyvät ne, joilla on parhaat kyvyt ja parhaat yhteydet työtä tarjoaviin tahoihin. Työttömyyttä selittävät heikot kyvyt, alhainen koulutus (inhimillisen pääoman puutteet) ja puuttuvat verkostot (alhainen sosiaalinen pääoma).

Ristiriitainen näyttö

Kaikissa näkökulmissa on puutteensa. Yksilöt käyttäytyvät sen mukaan, mitä he uskovat optimaaliseksi, eivätkä sen mukaan mikä on objektiivisesti arvioiden optimaalista. Empiiristen havaintojen mukaan ihmiset käyttäytyvät toisinaan vastoin taloudellista etuaan.

Sosiaalinen näkökulma tarkastelee työssäkäyntiä sen seurausten sijaan työssäkäyntien edeltävien halujen ja uskomusten näkökulmasta. Motiivien yhteiskunnallisessa hierarkiassa vapaaehtoinen etuuksien varaan jääminen häviää selvästi työssäkäyntiin verrattuna. Palkan lisäksi työ muun muassa tarjoaa osallistumisen mahdollisuuksia, jäsentää ajankäyttöä, luo sosiaalisia suhteita, kohentaa itsetuntoa ja rakentaa identiteettiä.

Eduista huolimatta jotkut mitä ilmeisimmin jättäytyvät työttömiksi tai työmarkkinoiden ulkopuolelle. Tästä kertoo se, että erityisesti matalapalkka-aloilla (esimerkiksi siivousalalla, lajittelussa, lehdenjaossa, eräissä myyntitöissä) vallitsee samanaikaisesti työttömyyttä ja työvoimapulaa. Samasta ilmiöstä todistaa myös se, että työmarkkinatuen maksamiselle on määrätty karensseja ja toimeentulotukea on alennettu työstä tai toimenpiteestä kieltäytymisen perusteella.

Yhteisön ongelma

Lisäksi on otettava huomioon, että sosiaalisten normien vaikutus lienee heikentynyt modernisaation myötä. Työnteko on sosiaalinen normi, koska muut voivat tehdä havaintoja sen noudattamisesta. Kotiin jääminen ei luonnollisesti herätä kuitenkaan samalla tavalla huomiota sellaisella asuinalueella, jossa huomattava osa asukkaista on työttömiä tai työmarkkinoiden ulkopuolella. Näin ollen asuinympäristöllä on vaikutuksia työssäkäyntiä koskeviin valintoihin.

Työttömyyden valitsemisen selityksenä voi olla se, että työtön arvostaa – ainakin tietyllä hetkellä – vapaa-aikaa verrattoman paljon enemmän työtekoon verrattuna. Syynä voi olla läheisen sairaus, rakastuminen, lapsen hoito, harrastus tai kuuluminen kaveripiiriin, joka ei käy työssä.

Valikoitumisnäkökulmaa uhkaa kehäpäätelmä, mikäli se ulotetaan liian pitkälle. Työhaluttomuus voidaan tulkita valikoitumisen aiheuttamaksi ”näköalojen kapeutumiseksi”, mutta se on samalla työttömyyden syy.

Olennaista ei välttämättä se, jättäytyvätkö nuoret tietoisesti toimeentulotuen varaan vai joutuvatko he turvautumaan siihen olosuhteiden pakosta. Toimeentulotuen kaltaisen köyhäinavun maksaminen nuorille on yhteisömme, koko suomalaisen yhteiskunnan, ongelma.

Poliittiset seuraukset

Edellä kuvattujen ja toisiaan täydentävien näkökulmien erot eivät ole vain teoreettisia. Niillä on ratkaisevia poliittisia seurauksia. Jos työtä pidetään yksinomaan vapaa-ajan taloudellisena korvikkeena, sosiaaliturvasta muodostuu keino työn välttämiseen. Työttömät eivät hae töitä, jos on kannattavampaa jäädä sosiaaliturvan varaan. Mikäli kaikki ihmiset tulkitaan periaatteessa työhaluisiksi ja työkykyisiksi, sosiaaliturva voi olla antelias eikä piinaa tarvita.

Valikoitumisselityksessä turva ja piina eivät ratkaise sosiaaliturvan ongelmia, koska ne eivät puutu avun tarpeen varsinaiseen syyhyn: työllistymisen estäviin yksilöiden ominaisuuksiin ja työmarkkinoiden rakenteeseen.

Filosofisemmin kyse on siitä, onko jokaisella mahdollisuutta tehdä parhaansa. ”Tehdä parhaansa” viittaa sekä haluun pyrkiä parempaan että mahdollisuuksiin, joissa halu toteutui. Vaikka halut ja mahdollisuudet ovat yksilöllisiä, erot käyttäytymisessä johtuvat etupäässä mahdollisuuksien eroista. Yhteiskunnan on myös helpompi vaikuttaa kansalaisten mahdollisuuksiin kuin haluihin.

Uskon, että lähes kaikki haluavat rakentaa identiteettejään työmarkkinoilla, mutta mahdollisuudet siihen ovat erilaisia. Osa töistä jää tekemättä siksi, etteivät nuoret ole niistä kiinnostuneita. He eivät ehkä halua hyväksyä sitä, että heidän mahdollisuutensa ”tehdä parhaansa” ovat paljon rajoitetumpia kuin kouluttamattomilla ja työkykyisimmillä ikätovereillaan.

Irti loukuista

Ajatuskokeena voidaan miettiä, että perusturva poistetaan kokonaan ja selvitään, paljonko absoluuttiseen köyhyyteen heitetyt pystyvät ansaitsemaan – tai että siirrytään perustuloon, jossa tarveharkinta on poistettu kokonaan ja kaikki ansiotulot tulevat (verojen jälkeen) saajien käyttöön. Ensin mainittu vaihtoehto on mieletön, koska se muuttaisi mahdollisuudet pakoksi: kaikkien vähänkin työkykyisten olisi nälkäkuoleman uhalla pyrittävä hankkimaan leipää ja suojaa.

Jälkimmäinen vaihtoehto on eräin reunaehdoin toteuttamiskelpoinen, vaikka se ei kaikille vielä takaisikaan lisätuloja. Tuloksena olisi kuitenkin nykyistä korkeampi työhön osallistumisen aste ja pienemmät julkiset nettomenot (edellyttäen, ettei kukaan lopeta töitä siirtyäkseen perustulolle).

Käytännössä tämä tarkoittaisi sitä, että kouluttamattomat nuoret ja pitkäaikaistyöttömät voisivat saada palkkaa ilman etujen heikentymistä ja ilman byrokratiaa. Se olisi mahdollisuus, ei pakko. Vaihtoehdon toteuttaminen edellyttää mielestäni sitä, että kunnat velvoitetaan työllistämään nuoria ja pitkäaikaistyöttömiä.

Mitä tapahtuisi palkoille?

Edellä kuvattu lähestymistapa on radikaali.  Hätäisesti toteutettuna uudistus voisi johtaa matalapalkka-alojen työehtojen yleiseen heikentymiseen ja laajaan työssäkäyvien köyhien ongelmaan.

Kyseessä on niin sanottu syrjäyttämisongelma eli se, että alle minimipalkan työhön tulevat syrjäyttäisivät työstä niitä, jotka nyt pitivät kiinni viimeisistä täysiaikaisesti työpaikoista. Samaan aikaan halvan työvoiman tarjonnan lisääntyminen voisi yleisesti laskea alimpia palkkoja ja johtaa siihen, että palkkaa ja sosiaaliturvaa joutuisivat yhdistämään nekin, jotka nyt tulevat toimeen pienillä palkkatuloilla.

Potentiaalisia uhkia on verrattava niihin hyvinvointitappioihin, jotka aiheutuvat siitä, että nuorten ja pitkäaikaistyöttömien työpanos jää hyödyntämättä. Kysymys on myös siitä, kenelle hyödyt ja mahdolliset haitat kohdentuvat.

Ei ole kuitenkaan kohtuullista olettaa, että kovinkaan moni pienipalkkainen haluaisi luopua työpaikastaan päästäkseen pitkäaikaistyöttömäksi ja sen jälkeen mahdollisesti uudelleen töihin saamaan sekä etuuksia että palkkaa.

Oppia Paltamosta

Paltamon kunta on vuodesta 2009 työllistänyt työttömät asukkaansa Työtä kaikille -hankkeella. Työllistetyt saavat palkkaa, joka pienimmilläänkin on suurempi kuin työttömän peruspäiväraha. Hankkeen loppuarvio valmistuu marraskuussa, mutta jo nyt tiedetään, ettei hanke ole ollut ongelmaton.

Tähänastisten kokemusten perusteella olennaista on löytää nuorille tekijöille töitä, eikä töille tekijöitä. Empiirinen havainto on se, ettei työhön pakottaminen ei onnistu. Kaikista toimettomista nuorista ei voi tulla valokuvamalleja, rap-artisteja tai lumilautailuammattilaisia. Perustulon päälle maksettava palkka vapaaehtoisesti valittavista kunnan järjestämistä töistä voisi avata reittejä ulos köyhyydestä ja syrjäytymisestä.

Heikki Hiilamo

Tutkimusprofessori

Kelan tutkimusosasto