Kuntien toiminta voi näyttäytyä ulkopuolisille hämmentävän ristiriitaisena. Eräissä kunnissa työtä kansanvallan eteen tehdään myönteisessä ja tulevaisuuteen luottavassa ilmaiirissä, kun taas muissa kunnissa pessimismi ja epäusko omiin mahdollisuuksiin hallitsee päättäjien ja kuntalaisten ajattelua. On kuntia, joissa peruspalvelut, kuten terveydenhuolto, ovat kunnossa, ja kuntia, joissa niihin on pitkät jonot.

Hämmentävin piirre kunnissa on kuitenkin se, että eräät niistä tuottavat talouden ylijäämää eli voittoa, mutta samanaikaisesti ainakin osa niiden palveluista kärsii rahapulasta. Kysymme, onko voitto sittenkään oikea mittari kuvaamaan kunnan onnistumista perustehtävässään eli palveluiden tuotannossa? Pohdimme, onko oikein laskea kunnan tulosta liiketalouden logiikalla ja menetelmillä?

Pyydämme lukijoiltamme ymmärrystä kahteen asiaan. Ensinnäkään emme voi tyhjentävästi käsitellä kuntien taloudellisen laskennan problematiikkaa ja toiseksi joudumme ilmaisemaan mielipiteemme jossain määrin kärjistetysti. Jos kirjoituksemme herättää mielipiteen vaihtoa, olemme valmiit täsmentämään näkemyksiämme siinä yhteydessä.

Tuloksen laskenta yrityksissä

Katsotaan taloudellista laskentaa ensiksi yritysten näkökulmasta. Yrityksissä vaihtoehtoja koskeva laskenta tähtää taloudelliseen voittoon. Voitto on yrityksille välttämättömyys. Vain voittoa tuottavat yritykset voivat huolehtia julkisista velvollisuuksistaan, palkata työntekijöitä ja maksaa heille palkan, huolehtia veloista ja tehdä välttämättömät investoinnit. Yritykset, jotka eivät pysty voitolliseen tulokseen, menettävät asemiaan kilpailussa ja aikaa myöten katoavat markkinoilta. Voitto on yrityksille elämänlanka.

Yltääkseen voitolliseen tulokseen yritysten on tuotettava sellaisia tavaroita ja palveluita, joita kuluttajat haluavat hankkia itselleen. Vapailla markkinoilla yksikään yritys ei voi pakottaa kuluttajia ostamaan tuotteitaan. Jos markkinat toimivat oikein, kuluttajat ohjaavat markkinoiden kehitystä eivätkä suinkaan yritykset, kuten yleisesti oletetaan.

Taloudellisessa laskennassa yrityksen on otettava huomioon monia erilaisia asioita. On mietittävä kilpailijoiden tarjoamien vaihtoehtojen täydentäviä ja korvaavia ominaisuuksia. On otettava huomioon kuluttajien arvojen ja tarpeiden muutokset. Tuotannollisten vaihtoehtojen lukumäärä on huomattava ja teknologian kehitys toimii luovana tuhona. Nämä tekijät ja olosuhteet luovat perustan yritysten tuloksen laskennalle, jonka tavoitteena on varmistaa yritykselle riittävä voitto.

Tuloksen laskenta kunnissa

Kun huomio suunnataan kuntiin, huomataan, että niiden taloudellisen laskennan logiikka on toinen kuin yrityksissä. Kuntien toiminta perustuu demokraattiseen hallintoon, joka saa valtansa laista ja talousarviosta. Laki sallii kuntien puuttuvan ohjein ja pakkovallan keinoin kuntalaisten valintoihin. Laki asettaa rajat kuntien toimivallalle. Lait määräävät varsin pitkälle sen, millaisia palveluita kuntien on tuotettava kansalaisille.

Valtuusto käyttää ylintä päätösvaltaa kunnissa. Se päättää talousarviosta ja valvoo sen noudattamista. Valtuuston valinnat asettavat rajat viranomaisten toimivallalle, aloitteellisuudelle ja innovatiivisuudelle. Sosiaaliviranomaisten esimerkki kuvaa osuvasti kuntien taloudellisen laskennan yritystoiminnasta eroavaa luonnetta.

Ensinnäkin sosiaalitoimen tavoitteita ei voida arvioida taloudellisin termein samalla tavoin, kun yritykset arvioivat omia tavoitteitaan. Ongelmallisia nuoria on autettava, vaikka varat voitaisiin käyttää toisinkin. Toiseksi sosiaaliviranomaisten on otettava huomioon myös sellaisia tekijöitä, joita ei voida arvioida rahataloudellisin metodein. Tällainen tekijä on esimerkiksi nuorisotilojen turvallisuuden arviointi.

Kolmanneksi tuloilla ja menoilla ei ole sosiaaliviranomaisten laskennassa samaa merkitystä kuin yrityksissä. Heidän toimintaansa on siksi arvioitava myös muilla kriteereillä. Neljänneksi on huomattava, että sosiaaliviranomaisten palveluilla ei ole sellaista hinta, joka määräytyy markkinoilla kysynnän ja tarjonnan seurauksena.

Ratkaisu kuntien tuloksen laskennan ongelmaan

On erittäin tärkeää ymmärtää, että julkisella toiminnalla on arvoa, mutta se eroaa markkinoilla tuotettavasta arvosta. Päihtyneitä nuoria on hoidettu, vandalismia ja väkivaltaa on torjuttu ja ympäristön viihtyvyyttä on parannettu. Näiden asioiden arvoa ei voi laskea samalla tavoin kuin yritykset laskevat oman toimintansa arvoa. Jos kunta kuitenkin niin tekee, se voi tuottaa voittoa, vaikka lapsilta puuttuu koulussa kynät, työkirjat ja kirjat, päiväkoteja suljetaan kesäksi ja tekniikka ei pysty riittävän nopeasti korjaamaan ongelmia.

Kuntien talousarvion laskennassa tulisi noudattaa kustannus-hyöty-analyysia sellaisen laskennan sijasta, joka tähtää voiton tuottamiseen. Kunta ei ole voittoa tuottava organisaatio. Sen tehtävänä on ratkoa ongelmia, jollaisia yritykset eivät käsittele. On virhe verrata kuntien ja yritysten tuloksellisuutta ja tehokuutta toisiinsa, koska edelliset eivät toimi markkinoilla toisin kuin jälkimmäiset.

Kun kunnat käyttävät yritysten menetelmiä toimintansa kehittämisessä, se tuskin lisää niiden onnistumisen todennäköisyyttä. Tästä esimerkkinä mainittakoon tasapainotettu mittaristo (balanced scorecard), joka ei yritysmäisessä käytössä tuottanut kunnille toivottuja tuloksia.

Jos kuntien ja muiden viranomaisten toiminnassa on kuitenkin samoja piirteitä kuin yrityksissä, ongelma lienee siinä, että kunnat ovat siirtyneet toiminnassaan yhä pidemmälle markkinatalouden alueelle. Tässä tilanteessa ratkaisu ei ole se, että kunta laskee toimintaansa voiton tavoittelun menetelmillä, vaan se, että palveluiden tuottaminen siirretään demokraattisella päätöksenteolla kokonaan markkinoille.

Risto Harisalo, Tampereen yliopiston hallintotieteen emeritusprofessori

Antti Talkkari, Tampereen yliopiston hallintotieteen emerituslehtori

Kuntalehti
kuntalehti@kuntalehti.fi
Jatka keskustelua #kuntalehti @kuntalehti Twitterissä tai Facebookissa.