Ammattikorkeakoulut suuressa muutoksessa

Ammattikorkeakoulujen (AMK) nykyisten toimilupien voimassaolo päättyy vuosien 2013- 014 vaihteessa. Samasta ajankohdasta lukien valtioneuvosto tulee myöntämään uudet toimiluvat. Kaikkiaan 24 ammattikorkeakoulua haki uutta toimilupaa, 47 paikkakunnalle. Toisin sanoen käytännössä hakijoina olivat kaikki nykyiset toimijat, sillä Kemi-Tornion ja Rovaniemen ammattikorkeat hakivat yhtä toimilupaa Lapin ammattikorkeakoululle.  Mikkelin ja Kymenlaakson ammattikorkeakoulut ovat sopineet yhdistymisestä, mutta hakivat vielä erillisiä toimilupia. Mikäli jokin ammattikorkeakoulu ei jatkossa saisi toimilupaa, sille tultaisiin myöntämään määräaikainen 2-vuotinen lupa.

 

Uusien toimilupien myöntämisessä tulevat korostumaan koulutustarpeen lisäksi toiminnan laatuun, vaikuttavuuteen, tehokkuuteen ja toiminnan taloudelliseen kestävyyteen liittyvät näkökohdat. Toimilupahakemuksissa onkin kuvattu muiden keskeisten seikkojen ohella tarkasti taloudellisen toiminnan edellytykset. Myös koulutusvastuisiin, eli mitä koulutusaloja ja tutkintoja kukin ammattikorkeakoulu jatkossa antaisi, on hakemuksissa paneuduttu. Toimiluvissa tullaan määräämään, mitä tutkintoja ja tutkintonimikkeitä kukin ammattikorkeakoulu antaa eli kunkin koulutusvastuut. Valtioneuvosto voi toimiluvassa lisäksi myöntää oikeuden järjestää ammatillista opettajankoulutusta. Nykyään tätä on viidessä AMK:ssa.

 

Nykyisestä poiketen ammattikorkeakoulun sijaintipaikoista ei enää tulla määräämään toimiluvassa.

 

Alueellisesti kattava korkeakoulutusverkosto on suomalaisen osaamisen ja innovaatiotoiminnan perusta. Vain sillä turvataan tulevaisuuden korkeatasoinen osaaminen. Yksittäisten ammattikorkeakoulujen toiminnallisia edellytyksiä ja koulutustarvetta selvitettäessä on huolehdittava erityisesti myös siitä, että ammattikorkeakouluverkosto säilyy koko maan kattavana. Koulutustehtäviensä lisäksi ammattikorkeakouluilla on lailla säädetyt aluekehitykseen ja alueen elinkeinorakenteeseen liittyvät tehtävät.

Tulevassakin AMK-laissa niille määritellään työelämää ja aluekehitystä edistävää ja alueen elinkeinorakennetta uudistavaa tutkimus- ja kehitystyötä.

 

Uusien toimilupien myöntämisessä on keskeistä ottaa huomioon sekä ammattikorkeakoulutuksen alueellinen saatavuus että alueellisten tehtävien hoitamisen edellytysten turvaaminen. On pidettävä huolta siitä, että korkea-asteen opiskelupaikkoja on riittävästi ja että ammattikorkeakoulut kouluttavat aloittain ja alueittain oikein kohdennetusti alueiden ja kuntien työvoima- ja elinkeinotarpeisiin. Samoin on huolehdittava siitä, ettei tuhota mitään hyvin toimivaa koulutusverkoston osaa, vahvoja alueellisia innovaatiokeskittymiä tai elinkeinoelämän, esimerkiksi kansainvälisen viennin kannalta olennaista koulutustarjontaa.

 

 

 

Vuoden 2014 alusta, samanaikaisesti uusien toimilupien kanssa, ammattikorkeakoulujen rahoituksen myöntämisperusteet uudistuvat. Korkeakoulukohtainen rahoitus määräytyy jatkossa pelkästään tuloksellisuuden perusteella; pääasiassa suoritettujen tutkintojen ja 55 opintopistettä vuodessa suorittaneiden määrän ja muun muassa työllistymisen, opiskelijapalautteen, koulutuksen kansainvälisyyden (yhteensä 85% rahoituksesta) ja tutkimus- ja kehittämistoiminnan (15% kunkin ammattikorkeakoulun kokonaisrahoituksesta) perusteella.

Kuntaliitto on lausunnoissaan esittänyt, että aikuiskoulutuksen painoarvoa koulutuksen tuloksellisuudessa tulisi rahoitusmallissa nostaa. Aikuiset pystyvät harvoin suorittamaan 55 op vuodessa, koska he useimmiten opiskelevat työn ohessa.

 

Kuvio 1. Ammattikorkeakoulujen rahoitusmalli vuodesta 2014 alkaen.

 

 

Parhaillaan on käsiteltävänä esitys uudeksi ammattikorkeakoululaiksi, joka tulisi voimaan 1.1.2015 . Se korvaisi vuodelta 2003 peräisin olevan AMK-lain. Sekä hallitusohjelmaan että edellä mainittuun lakiesitykseen sisältyvät sekä siirtyminen ammattikorkeakouluosakeyhtiöiksi että vastuu ammattikorkeakoulujen perusrahoituksen siirrosta kokonaan valtiolle.Tämä vastaavasti pienentää valtion muita rahoituksia kunnille.  Siirto on aikataulutettu toteutettavaksi valtionosuusuudistuksen aikataulussa (arviolta vuonna 2015).

 

Opetus- ja kulttuuritoimella on oma erillinen rahoitusjärjestelmänsä. On perusteltua että sen sisällä tapahtuvat muutokset kunta-valtio -suhteessa tehdään siellä.  Muut vaihtoehdot vaikuttaisivat peruspalvelujen valtionosuuteen alentavasti; esimerkiksi perusopetuksen, sosiaali- ja terveystoimen ja kirjastojen rahoitukseen, joissa kustannuspaine juuri sosiaali- ja terveystoimen johdosta on merkittävästi kasvussa.  Kustannusneutraali siirto opetus- ja kulttuuriministeriön hallinnossa mahdollistaisi myös sen, että tulevat säästöpäätökset voitaisiin jatkossakin tehdä erikseen kummankin hallinnonalan sisällä ilman, että ne vaikuttavat hallinnonalojen yli hallitsemattomasti.

 

Valtaosa ammattikorkeakouluista on jo uusien toimilupien tullessa voimaan 1.1.2014 osakeyhtiömuotoisia muutamaa poikkeusta lukuun ottamatta. Pääosin osakeyhtiöiden omistajatahoina ovat kunnat (poikkeuksena on  pari ammattikorkeakoulua, joilla yksityiset omistajat). Kunnallisten osakeyhtiöiden omistajaohjauksen ja valtion ohjauksen suhde tulee olemaan muutostilanne, johon valmisteilla olevan ammattikorkeakoululain tulisi mm. suhteessa osakeyhtiölakiin antaa riittävän selkeät pelisäännöt.

 

 

 

Ammattikorkeakoulujen rahoituksen taso on vuonna 2015 yhteensä 158 milj. euroa alempi kuin hallituskauden alussa. Muutos johtuu yksikköhintarahoitukseen tehtävistä leikkauksista (-122 milj. €) ja indeksijäädytyksistä (-36 milj. euroa).

 

Kuvio 2. AMK-rahoitusleikkaukset (leikkaus+indeksijäädytys) vuoteen 2015 saakka.

Hallituskaudella vuosina 2012-2015 ammattikorkeakouluilta jää leikkausten ja indeksijäädytysten myötä rahoitusta saamatta 345 milj. euroa (kuvion värillisten alueiden yhteissumma).

 

Saamatta jäävän rahoituksen ohella ammattikorkeakoulujen rahoituksesta on hallituskaudella vähentymässä kuntarahoitus huomioon ottaen kaikkiaan noin viidesosa.

 

Merkittävä osa ammattikorkeakoulujen tutkimus- ja kehittämistoiminnan rahoituksesta tulee EU:n rakennerahastojen kautta. Seuraavalla rakennerahastokaudella v. 2014-2018  Suomen saama rahoitusosuus pienenee 30 % aiemmasta. Kun tämä rahoituksen väheneminen osuu samanaikaisesti edellä mainittujen rahoitusten niukkenemisten kanssa, ammattikorkeakoulujen taloudelliset ja toiminnalliset paineet ovat huomattavan suuret. Ammattikorkeakoulu-uudistusta viedään eteenpäin todella haasteellisessa tilanteessa.

 

Rahoitusmallin muutos puhtaaseen tulosrahoitukselliseen ei vaikuta ammattikorkeakouluille jaettavan kokonaisrahoituksen määrään, mutta koelaskelmat ovat osoittaneet, että se tulee muuttamaan ammattikorkeakoulujen keskinäisiä rahoitussuhteita osin merkittävästikin. Vaikutusten lieventämiseksi lakiesitykseen sisältyy rajaus, että yksikköhinnan muutos voi olla korkeintaan +-3 % -yksikköä vuodessa. Siirtymäkauden pituudeksi esitetään kaksi vuotta ja vertailukohdaksi vuoden 2014 rahoitusta.

 

Hallitusohjelman tavoitteena on nostaa suomalaiset maailman osaavimmaksi kansaksi vuoteen 2020 mennessä. Toisena tavoitteena on työurien pidentäminen muun muassa koulutusaikoja lyhentämällä. Leikkaamalla kustannuksiltaan edullista ja tehokasta korkeakoulutusta näitä tavoitteita on vaikeaa, ellei jopa mahdotonta saavuttaa. Vaikka yhteiskunnan taloudelliset rajat ovat leikkausten takana, on silti todettava, että korkeat koulutuspoliittiset tavoitteet ja tehdyt rajut säästötoimet ovat vakavassa ristiriidassa keskenään. Ammattikorkeakoulu-uudistusta toteutetaan tilanteessa, jossa niiden resursseja oleellisesti vähennetään, YT-neuvotteluja on jouduttu käymään useimmissa AMK:issa henkilöstöltä edellytetään mittavia ponnistuksia mm. toimilupahakemuksiin, koulutustehtävien muutoksiin, toimipisteverkoston kokoamiseen, opintojen laadun kohottamiseen ja toimintaprosessien tehostamiseen liittyen.

 

Valtio on luvannut jatkossa taata kaikkien ammattikorkeakoulujen riittävän perusrahoituksen.  Valtion vuoden 2014 budjettiesitys annettiin kuitenkin varsin epävarmassa kansainvälisen talouden ilmapiirissä. Mikäli valtion taloustilanne entisestään vielä heikkenee ja valtion säästöjä edelleen lisätään, on uhkakuvana luvatun rahoituksen edelleen supistaminen. Ammattikorkeakouluosakeyhtiöiden omistajissa on myös pieniä ja jo nyt taloudellisissa vaikeuksissa olevia kuntia.

 

Kuntatalous kiristyy entisestään. Kun tarkastellaan peruspalvelubudjetin yhteydessä laadittua painelaskelmaa vuoden 2013 kuntien kokonaistuloksesta on näkymä ollut n. -230 milj. euroa negatiivinen. Tulokseen on laskettu parantavina erinä verotulojen kertaerät n. +400 milj. euroa. Kunnat ovat sopeuttaneet toimintaansa vuonna 2013  vuonna mutta vuodesta 2014 tulee todennäköisesti erittäin voimallinen sopeuttamisen vuosi. (Kuntaliitto, kuntataloustiedote 3/2013)

Mikäli jonkin ammattikorkeakoulun rahoituspohja tulevaisuudessa pettäisi, voi olla vaarana että omistajakunnat joutuisivat rahoittajiksi huomattavasti nykyistä suuremmassa määrässä osakkaiden pitäessä tärkeänä että alueen elinvoimaisuus ei kärsi.

 

 

 

Korkeakoulu- ja oppilaitosverkkoa koskevien rakenteellisten päätösten lähtökohtina tulisi olla valtakunnallisesti kattavan kokonaisuuden lisäksi erityisesti alueelliset tarpeet ja kehittämislähtökohdat. Koulutustarpeen ja -rakenteen arvioinnissa on otettava huomioon myös ennakoitavissa olevat kunkin alueen elinkeinorakenteen tulevat muutokset, jotka vaikuttavat olennaisesti tulevien vuosien koulutustarpeeseen. Toimilupakierroksen yhteydessä olisi tarpeen arvioida myös sitä, puuttuuko ammattikorkeakouluverkostosta tai sen koulutustarjonnasta tulevaisuuden kannalta jokin tärkeä, tarpeellinen osa tai koulutusala.

 

Opetus- ja kulttuuriministeriö ei enää jatkossa päätä ammattikorkeakoulujen koulutusohjelmista. Tällöin niiden on mahdollista entistä joustavammin ottaa koulutussuunnittelussa ja -tarjonnassa huomioon kunkin alueen ja kunnan muuttuvat työvoima- ja osaamistarpeet. Koulutus- ja työ-voimatarpeiden ennakointityöhön kuuluvien osaamis- ja rekrytointiselvitysten sekä henkilöstön tilannekartoitustietojen perusteella kunnat voivat yhteistyössään alueen ammattikorkeakoulun kanssa vaikuttaa suuntaamaan koulutustarjontaa siten että ne saavat tulevaisuudessa tarvitsemansa työvoiman. Paikallinen yhteistyö on tässä keskeistä.

 

 

 

Kunnissa eri puolilla Suomea on meneillään merkittäviä rakenteellisia uudistuksia lähes kaikilla toimintasektoreilla ja kuntarajat ylittäen. Kunnat etsivät mahdollisuuksia edistää alueensa elinkeinotoimintaa ja osallistua alueensa elinvoiman parantamiseen. Ammattikorkeakouluilla on samoja tavoitteita ja niillä on pitkäjänteistä toimintaa aluekehityksen tukemisessa. Ammattikorkeakoulut ovat merkittäviä toimijoita omien alueidensa elinkeinoelämän ja julkisen sektorin toimialarakenteen muutoksessa. Tästä on myös arviointeihin perustuvaa näyttöä.

(Tutustu esim. KKA:n raporttiin 05:2013 Korkeakoulut yhteiskunnan kehittäjinä – Korkeakoulujen yhteiskunnallisen ja alueellisen vaikuttavuuden arviointiryhmän loppuraportti. Raportissa on myös esitelty eri puolilla maata käytössä olevia alueellisesti mahdollisimman hyvin toimivia ja tuloksellisia malleja.)

 

Ammattikorkeakouluihin on kertynyt vuosien ajan runsaasti käytännön osaamista tutkimus- ja kehittämishankkeista. Tämä kehittämispotentiaali erilaisine yhteistoimintamuotoineen on kunnissa jäänyt valitettavan vähälle huomiolle. Kunnissa on meneillään paljon kehittämistehtäviä, mutta resurssit ja voimavarat uudistuksiin ovat usein niukat. Kuntien olisi järkevää hyödyntää AMK:ien osaamista omissa muutosprosesseissaan ja toimintojensa kehittämisessä.  Myös ammattikorkeakoulujen on toivottavaa aktiivisesti tehdä tunnetuksi alueita ja kuntia tukevia hankkeitaan tiedon, mallien ja ratkaisujen levittämiseksi. Käyttämättömät voimavarat kannattaa ottaa käyttöön! Kunnat voivat luoda lähiammattikorkeakoulunsa – tai muunkin ammattikorkeakoulun – kanssa esim. erilaisia palveluhankkeita ja projekteja, tuotekehitystoimintaa, joissa kunnan prosesseja kehitetään tehokkaammiksi ja taloudellisimmiksi sekä uudistetaan palveluja vastaamaan uudenlaisiin vaatimustarpeisiin. Saataviin hyötyihin nähden suhteellisen pienillä korvauksilla ja panostuksilla voi olla mahdollista saada aikaan esim. uudenlaisia palvelumalleja, sektorirajat ylittäviä toimintatapoja ja siten merkittävää toiminnallista ja taloudellista hyötyä.  Kunnilla on oman toimintansa kehittämishalukkuutta. On toivottavaa yhdistää se valmiuteen hyödyntää ammattikorkeakoulujen asiantuntemusta uusien toimintamallien luomisessa.