Venäjän paikallishallinnon demokratisoituminen katkesi 2000-luvun alussa - yhteisten kehittämisprojektien tulokset jäivät lopulta laihoiksi

Kokenut kuntakehittäjä, muun muassa tutkimus- ja kehitysjohtajana Kuntaliitossa työskennellyt hallintotieteiden tohtori Kaija Majoinen harmittelee Venäjän paikallishallinnon demokratisoitumiskehityksen katkeamista.

– Olimme 1990-luvun lopulla hyvin toiveikkaita, mutta 2000-luvun alkuvuosina keskushallinnon ote alkoi kiristyä ja se tukahdutti suotuisan kehityksen, sanoo Venäjän paikallishallinnon kehittämisprojekteissa vuosituhannen vaihteessa toiminut Majoinen.

– Kyllähän tilanne on nyt se, että kunnallishallinto Venäjällä on ontto ja hukassa ilman asukkaiden toimivia vaikutusmahdollisuuksia. Yksittäisiä käytänteitä demokratisoitumisen ajalta on jäänyt elämään, mutta perusta on hatara, Majoinen sanoo.

Tukea oikeusvaltiokehitykselle

Majoinen oli mukana Leningradin oblastin alue- ja paikallishallinnon kehittämisprojektissa, joka alkoi 1998 ja päättyi 2003. Kehittämisyhteistyö oblastin kanssa jatkui projektin jälkeenkin vielä muutaman vuoden Efektian ja FCG:n johdolla.

Projektit olivat Suomen valtion rahoittamia lähialueyhteistyöprojekteja, joiden toteuttajina olivat Kuntaliitto ja Efektia, myöhemmin FCG. 2000-luvun alussa projektit laajenivat myös Karjalan tasavaltaan ja Pietarin kaupunkiin. Valtionhallinnon puolelta yhteistyökumppanina oli sisäasianministeriö.

Projektien lähtökohtana olivat Suomen ja EU:n tavoitteet tukea Venäjän oikeusvaltiokehitystä, jonka nähtiin olevan myös Suomen turvallisuuden kannalta vakautta luova tekijä.

– Presidentti Boris Jeltsinin valtakaudella oli vuonna 1995 hyväksytty laki paikallisen itsehallinnon yleisistä periaatteista. Projektien tavoitteena oli tukea paikallisen itsehallinnon rakenteiden ja toimintatapojen kehittymistä sekä edistää kunnallista demokratiaa. Koska kunnallistekniikka ja asuntotoimi koettiin keskeiseksi ongelmakohdaksi, nämä sektorit otettiin projekteissa mukaan pilotoinnin kohteeksi, Majoinen kertoo.

Kehittämistyö lähti liikkeelle suotuisissa merkeissä ja seminaareihin osallistuneet venäläiset olivat hyvin innostuneita. Projektit järjestivät teoriaseminaareja Venäjällä sekä soveltamisseminaareja Suomessa, jolloin tutustuttiin monipuolisesti suomalaisten kuntien käytäntöihin sekä kuntien ja valtiohallinnon yhteistyöhön. Lisäksi projektit toimittivat oppimateriaalia kuntahallinnon ammattilaisten koulutustoimintaa varten.

Jo varsin pian Majoinen ja muut suomalaiset kuntakehittäjät havaitsivat, että vaikka paikallisella tasolla oli nähtävissä innokkuutta kehittämiseen ja yhteistyöhön, kehittämishankkeitten eteenpäin vieminen ja toteuttaminen riippuivat ennen muuta Venäjän federaation lainsäädännöstä, federaation hallinnon antamista resursseista sekä poliittisista tilannetekijöistä.

– Talousresurssien niukkuus, normien monitulkinteisuus sekä kulttuuriperintö aiheuttivat sen, että kehittämisessä jouduttiin etenemään pienin askelin. Ilmeni myös aika ajoin konflikteja kuvernöörien ja kuntien johdon välillä, Majoinen muistelee.

Keskushallinto tiivisti otettaan

Vladimir Putin käynnisti presidentiksi tultuaan vuonna 2000 laajan hallinnon uudistuksen, joka eteni myös paikallishallintoon vuoden 2003 paikkeilla. Reformissa paikallisen itsehallinnon linjattiin toteutuvan kahdella tasolla: kunnissa sekä vähintään kolmen kunnan muodostamissa kuntapiireissä. Kuntapiirin päälliköksi tuli ammattijohtaja, jonka edustuselimen jäsenet valitsivat työsuhteeseen.

– Uudistuksen myötä federaation keskushallinto sekä kuvernöörijohtoinen aluehallinto vahvistivat otettaan kuntatason ohjauksessa ja valvonnassa, Kaija Majoinen kertoo.

Venäjän kuntien talousperusta oli jo lähtökohtaisesti heikko, sillä kuntien tulot olivat pitkälti valtion erilaisiin apuihin perustuvia. Politiikan uusi suunta näkyi kuntien talouden resurssoinnissa ja ohjauksessa ja kärjisti kuntien eroja.

– Kuntien talous oli pitkälti kuvernöörin poliittisen harkintavallan varassa. Jos kunnan johdossa oli Putinin puolueen, Yhtenäisen Venäjän edustaja, valtionapu oli taattu, jos taas johdossa oli esimerkiksi liberaalin Jablokon edustaja, rahoituksen saaminen kunnan toimintaan oli huomattavasti vaikeampaa, Majoinen sanoo.

Politiikan uusi suunta heijastui myös kehittämisprojektien seminaarien sisältöihin. Vielä vuonna 2001 järjestettiin seminaareja teemalla ”Demokratia ja kansalaisjärjestöjen toiminta”, joissa pohdittiin lainsäädännöllisiä kehittämistarpeita kansalaisjärjestöjen toiminnan vahvistamiseksi Leningradin oblastissa.

Majoisen mukaan suurta kiinnostusta herättivät alkuvuosina myös vaalien järjestämiseen liittyvät käytännön asiat, kuten vaaliorganisaatioiden toiminta, vaalikampanjointi, vaalirahoitus sekä vaalitulosten vahvistaminen.

– Myöhempinä vuosina teemoiksi nousivat keskushallinnon näkökulmasta ”turvallisemmat” teemat kuten virkamieskoneiston hallinnollisen työn organisointi sekä kuntatekniikan ja asuntotoimen asiat.

Isänmaallista henkeä ja muistomerkkejä

Putinin kauden käynnistymiseen liittyvässä kuntalainsäädännön uudistamistyössä suomalaisasiantuntijoiden ihmetystä herättivät kunnille määritellyt uudet, oudolta tuntuvat tehtävät: isänmaallisen hengen nostattaminen sekä sotamuistomerkkien pystyttäminen ja kunnossapito.

– Myös seminaarien ilmapiirissä alkoi olla sodan ihannointia sekä hurmoshenkistä yltiöisänmaallisuutta. Tämä näkyi esimerkiksi vuonna 2007 Pietarissa järjestetyn seminaarin iltaohjelmassa. Ajoimme bussilla Leningradin piirityksen aikaista Elämän tietä ja pysähdyimme lukuisten sotamuistomerkkien luona.

Majoinen on kaivanut Ukrainan-sodan puhkeamisen jälkeen esiin vanhoja päiväkirjojaan ja löytänyt sieltä yhden seminaarin jälkeen kirjatun huolestuneen kysymyksen: Mihin menet Venäjä?

Epäluottamuksen ilmapiiristä autoritaarisuuteen

Kaija Majoinen jäi eläkkeelle 2017, mutta on edelleen tehnyt osa-aikaisesti töitä tutkijana ja kouluttajana. Aiempiin venäläisiin yhteistyökumppaneihin hän ei ole viime aikoina pitänyt yhteyttä, osin koronankin takia.

Venäjän tuntijana häntä huolestuttaa suuresti maan kehityksen nykyinen suunta.

– Venäjällä on todella pitkä tie edessään, jos se haluaa kehittyä demokratiaksi.

Majoinen arvelee, että Venäjän ajautuminen autoritaariseksi valtioksi 2000-luvulla on monen tekijän summa.

– 1990- ja 2000-luvun vaihteessa oli näkyvissä se, että venäläiset olivat pettyneitä poliittiseen johtoonsa. Usko vallanpitäjien haluun ja kykyyn kehittää kansalaisten oloja oli vähässä kriisien ja skandaalien vuoksi.

Pettymys näkyi äänestysaktiivisuudessa, esimerkiksi Leningradin oblastin kuvernöörin vaaleissa vuonna 2003 äänestysaktiivisuus oli 29,4 prosenttia. Lisäväriä mainittuihin vaaleihin toi se, että äänestäjä saattoi silloin äänestää myös kaikkia ehdokkaita vastaan, ja näin teki 7,7 prosenttia äänestäjistä.

– Tässä epäluottamuksen ilmapiirissä Putin näyttäytyi uutena vahvana johtajana ja lisäsi kannatustaan.

Majoinen katsoo myös, että Neuvostoliiton romahduksen jälkeen venäläisten keskuudessa oli tunnistettavissa kollektiivista häpeää ja nöyryytetyksi tulemista; olihan se aate, mihin oli uskottu, romahtanut.

– Historiaa harrastavana minun mieleeni tulee Saksa ensimmäisen maailmansodan jälkeen ja se, kuinka nöyryytys ruokki Hitlerin nousua valtaan. Sama dynamiikka näyttää nyt toimineen Venäjällä.