Selvitys: Alueuudistuksen palvelukeskus vaatii EU:n hyväksynnän

Hallituksen maakunta- ja sote-uudistukselle ilmaantuu yhä uusia ongelmia.  Uudistukseen liittyvä  talous- ja henkilöstöpalveluiden palvelukeskus saattaa olla  vastoin EU:n kilpailusäädöksiä. Tämä käy ilmi tuoreesta selvityksestä.

Aiemmin Korkein hallinto-oikeus totesi valinnanvapauslakiesityksestä, että siihen sisältyy ongelmia, joiden takia lakikokonaisuus edellyttää EU:n käsittelyä.

Alueuudistukseen sisältyy kolme valtakunnallista palvelukeskusta, toimitila- ja kiinteistöhallinnon palvelukeskus, talous- ja henkilöstöhallinnon palvelukeskus sekä ICT- palvelukeskus.

Nyt tehty selvitys keskittyy talous- ja henkilöstöpalveluiden palvelukeskukseen, mutta rakenteellisesti samanlaisia ongelmia sisältyy myös muihin keskuksiin.

Selvityksen talous- ja henkilöstöpalveluiden palvelukeskuksesta Hetli Oy:stä on laatinut Aalto-yliopiston yritysjuridiikan professori Petri Kuoppamäki Kuntaliiton, Suomen Kuntasäätiön sekä kuntaomisteisten talous- ja henkilöstöhallinnon palveluja tuottavien yhtiöiden toimeksiannosta. Kuoppamäki on erikoistunut kilpailuoikeuteen. Hän on myös kauppaoikeuden ja oikeustaloustieteen dosentti.

Tarve selvitykseen kentältä

Kuntaliiton yhteysjohtaja Lauri Lamminmäki muistuttaa, että Kuntaliitto on koko ajan suhtautunut varauksellisesti alueuudistukseen sisältyviin valtakunnallisiin palvelukeskuksiin. Erityisesti Hetlin asema on kyseenalaistettu, koska talous- ja henkilöstöhallinnon palveluissa on jo toimivat markkinat.

Hän kertoo, että tarve tämän selvityksen tekemiseen tuli nimenomaan kentältä.

– Huoli liittyy erityisesti oikeusvarmuuteen. On tärkeää varmistaa, että maakuntien ja yhtiöiden sopimukset kestävät jatkossa myös silloin, kun joku niitä riitauttaa.

– Nyt olisi tärkeää, että muistakin palvelukeskuksista laadittaisiin samanlainen selvitys, hän sanoo.

Myös Kuoppamäki pitää muiden palvelukeskusten EU-oikeudellisen aseman selvittämistä tarpeellisena.

Kuntalehden saamien tietojen mukaan vahva valtionohjaus ja pyrkimys keskittää palveluja herättää maakunta- ja kuntakentällä tyytymättömyyttä.

Epäselvä määräysvalta

Kuoppamäen mukaan Hetli Oy on yritys ja sen toimintaan voidaan soveltaa kilpailunrajoituksia ja valtion tukia koskevia säädöksiä.

Palvelukeskuksille alueuudistuksessa kaavailtu yksinoikeus tuottaa talous- ja henkilöstöhallinnon palveluita maakunnille saattaa olla vastoin hankinta- ja kilpailulainsäädäntöjen yleisiä periaatteita. Erityisasemasta voi aiheutua ongelmia tilanteissa, joissa maakuntia velvoitetaan käyttämään sellaisia palvelukeskusten palveluja, joita myös yksityiset toimijat tarjoavat.

Niin sanotuilla sidosyksikköjärjestelyillä pyritään sovittamaan yhteen maakuntalaki ja hankintalaki, Kuoppamäki toteaa

– Mikäli maakunnissa halutaan toimia ilman kilpailutuksia, toiminta on yhtiöitettävä niin, että muodostetaan maakunnan ja kuntien yhteinen yhtiö. Mikäli palveluyhtiö on kaikille sidosyksikkö, kilpailutusta ei periaatteessa tarvita.

– Hetli Oy:n asema on pyritty luomaan sellaiseksi, että hankintadirektiivien sidosyksikköä koskevat säännöt täyttyvät.

Kuoppamäen mukaan sidosyksikön tunnusmerkistöjen täyttyminen tarkastellussa Hetli Oy:ssä on kuitenkin epävarmaa, koska Hetli ei ole maakuntien määräysvallassa siten kuin hankintalainsäädännössä edellytetään.

Määräysvallan puuttumiseen viittaa Kuoppamäen mukaan erityisesti se, että maakunnat eivät voi itse päättää, mitä ne keskukselta ostavat, vaan valtiovalta määrää asiasta.

Valtion tuki voi tuoda etua

Selvityksessä tarkastellaan valtion roolia palvelukeskuksissa. Valtio on perustanut yhtiöt ja vastaa niiden kustannuksista. Tämä voidaan katsoa valtion tueksi näille yrityksille.

Valtiontukeen liittyviä ongelmia saattaa Kuoppamäen mukaan syntyä, vaikka Hetli Oy myisi palveluja ainoastaan maakunnille.

Maakuntien voi katsoa saavan valtion tukea siltä osin, kun valtio on tukenut palvelukeskuksen perustamista.

Tämä valtiolta saatu tuki taas parantaa maakunnan asemaa silloin, kun se tarjoaa esimerkiksi sellaisia sote-palveluja, joita myös yksityiset toimijat tarjoavat.

Eduskunnan perustuslakivaliokunnan mukaan maakuntia ei voi velvoittaa yhtiöittämään sote-palvelujaan.

Kuoppamäki huomauttaa, että yhtiömuoto ei ole EU:n kannalta olennaista, vaan se, tuotetaanko palvelut markkinaehtoisesti.

Vaikuttaa kuntien palveluihin

Palvelukeskukset vaikuttaisivat merkittävästi myös kuntien tukipalveluihin. Nykyisin kunnat järjestävät niitä sekä omassa toiminnassaan yli hallintorajojen, että yhteistyössä keskenään ja maakuntien, sairaanhoitopiirien ja muiden kuntayhtymien kanssa. Nämä järjestelmät menisivät suurelta osin uusiksi.

Nykyisin kuntasektorin ostamia palveluja tarjoavat kunnat toisilleen, kuntien omistamat yritykset sekä yksityiset yritykset.

Lamminmäki sanoo, että tämä kilpailu toimii hyvin. Markkinoilla toimii kuntien omistamia ja yksityisiä toimijoita. Hän huomauttaa myös, että kuntien yhtiöt toimivat markkinaehtoisesti ja pärjäävät kilpailussa ihan hyvin.

Tämä kilpailu poistuisi markkinoilta maakunnallisille palveluyhtiöille annettavien yksinoikeuksien seurauksena, Kuoppamäki toteaa.

Keskittämisen etuihin ei uskota

Kuntasektorin ongelmaksi on koettu toimintojen sirpaleisuus, kun kunnat ovat yksin kilpailuttaneet hankintojaan ja lopputuloksena on ollut vaikeasti yhteensovitettava verkosto.

Lamminmäki ei näe yhteensovittamisessa sellaisia ongelmia, joiden ratkaisemiseen tarvittaisiin keskittämistä.

– Ensinnäkin tila- ja henkilöstöpalveluissa on kysymys bulkkituotteista.

– Yhteisillä standardeilla ja kriteereillä voidaan varmistaa tarvittava yhteensopiminen, Lamminmäki sanoo.

Monopoli vaatisi perustelut

Myös Kuoppamäki puolustaa voimakkaasti kilpailua.

– Tällaisissa palveluissa virastologiikalla toteutetun keskittämisen taloudellisia hyötyjä on ylipäätään vaikea osoittaa.

Hän huomauttaa myös, että järjestely on ristiriidassa sote- ja maakuntauudistuksen yleisen tavoitteen kanssa. Tavoitteena on hyödyntää yksityisiä markkinoita julkisten palveluiden tuottamisessa.

– Uusien monopolien perustaminen vaatii aina tuekseen erityisen vahvoja perusteluita. Objektiivisesti tarkastellen monopolin puolesta puhuvia seikkoja ei ole osoitettu Hetli Oy:n osalta.

Tulkinta kuuluu EU:lle

Kuoppamäki korostaa, että arviointi suhteesta EU:n säädöksiin kuuluu viime kädessä Euroopan komissiolle ja  EU-tuomioistuimelle.  Toisaalta Suomen viranomaisilla on velvollisuus noudattaa sitovaa EU-oikeutta. Hän viittaa KHO:n lausuntoon, jossa muistutettiin samasta asiasta.

Lamminmäki muistuttaa eduskunnan perustuslakivaliokunnan hallitukselle antamasta evästyksestä valinnanvapauslakiin. Perustuslakivaliokunta vaati  että valtioneuvoston on jatkossa huolehdittava erityisen tarkasti lakiehdotusten EU-oikeudellisesta arviosta ja tehtävä se tarvittaessa yhteistyössä EU:n viranomaisten kanssa.

Hallituksen edustajat ovat ilmoittaneet, että sen tulkinnan mukaan lakipakettia ei tarvitse notifioida komissiolle, eli KHO:n vaatimusta ei ole tarkoitus täyttää.

Hallitus luopui neljännestä palvelukeskuksesta

Alueuudistukseen sisältyy kolme valtakunnallista palvelukeskusta, toimitila- ja kiinteistöhallinnon palvelukeskus,  Talous- ja henkilöstöhallinnon palvelukeskus sekä ICT- palvelukeskus.

Maakuntien ICT-palveluja varten on perustettu Vimana Oy, talous- ja henkilöstöpalveluja varten Hetli Oy sekä vielä Maakuntien tilakeskus Oy.

Lisäksi valtio on perustanut SoteDigi Oy:n, joka järjestelee sen ja Vimanan keskinäsiä suhteita. Myös SoteDigi Oy:n on määrä siirtyä osin maakuntien omistukseen.

Palvelukeskukset on jo perustettu ja ne ovat osakeyhtiömuotoisia. Valtio on perustanut yhtiöt, mutta ne on tarkoitus siirtää maakuntien omistukseen, paitsi ICT-palvelukeskus, johon valtio jää yhdeksi osakkaaksi.

Alun perin hallitus kaavaili neljättäkin palvelukeskusta, joka olisi hoitanut hankinnat. Siitä kuitenkin luovuttiin lausuntokierroksen jälkeen.

Hallitus esittelee suunnittelemiaan palvelukeskuksia alueuudistuksen sivuilla.