Valtiontukiongelmia kunnallisissa sähkön myynneissä

Kilpailusääntöjen noudattamiseen kiinnitetään jatkuvasti yhä enemmän huomiota, myös kuntasektorilla. Kilpailusääntöihin lasketaan mukaan myös julkisia hankintoja koskevat oikeusohjeet ja Euroopan unionin valtiontukia koskeva regulaatio. Erityisesti valtiontukiasiat ovat nousseet mitä erilaisimmissa yhteyksissä esille viime vuosina, kysymysten koskiessa muun ohella liikelaitosten toimintaedellytyksiä, maa-alueiden ja rakennusten kauppoja, lainan takauksia sekä yksityistämistä. Tämä trendi johtuu osittain siitä, että yritykset tarkkailevat kilpailijoidensa käyttäytymistä kilpailusääntöjen valossa ja kantelut ovat lisääntyneet jatkuvasti.

 

Yritysten tukeminen julkisilla varoilla ei ole lähtökohtaisesti sallittua, ja kunnat saattavat määrätietoisesti tai epähuomiossa myöntää kiellettyä valtiontukea. Kiellettyjä tukitoimenpiteitä ovat muun muassa suora avustus, verohelpotukset, erilaiset alihinnoittelut tai helpotukset maksuista (esim. jätevesimaksut), edulliset lainat tai lainantakaukset, yms.

 

Vaasan hallinto-oikeus on antanut muutaman viimeisen vuoden sisällä sarjan päätöksiä, jossa se on järjestelmällisesti kumonnut Järviseudun Sähkövoiman kuntayhtymän yhtymävaltuuston talousarviopäätöksiä. Tuorein Vaasan hallinto-oikeuden päätös on annettu 28.12.2012 ja asiaa on tarkasteltu myös korkeimman hallinto-oikeuden tasolla. Kysymyksen taustalla on moniportainen sähkön myyntiä koskeva järjestely, jossa tuomioistuimen mukaan ei ole asianmukaisesti selvitetty valtiontukisäännösten mahdollista soveltuvuutta. Kuntayhtymä on tästä huolimatta vuosittain tehnyt samansisältöisiä talousarviopäätöksiä, jotka Vaasan hallinto-oikeus on jälkikäteen kumonnut identtisistä syistä.

 

Kuntayhtymä on hankkinut EPV Energia Oy:n osakkaana tältä sähköä osakkuuden perusteella ja luovuttanut sitä edelleen kahdelle yksityiselle toimijalle, Alajärven Sähkö Oy:lle ja Vimpelin Voima Oy:lle. Kuntayhtymän ja kyseessä olevien sähköyhtiöiden välisellä virranhankintasopimuksella osapuolet ovat sopineet, että sähköyhtiöt maksavat saamastaan sähköstä saman hinnan kuin EPV on laskuttanut kuntayhtymää. Sähkön luovutus on siten tapahtunut käytännössä katsoen omakustannushintaan, koska kuntayhtymä on itse hankkinut sähkön EPV:ltä nk. Mankala-periaatteen mukaisesti.

 

Mankala-periaatetta noudattavat Suomessa lähes kaikki kunnalliset energialaitokset. Mankala-periaate tarkoittaa yhtiöjärjestystä, jossa kukin osakas on velvollinen omistuksien suhteessa maksamaan yhtiön toiminnasta aiheutuneet kustannukset, ja osakkeet antavat oikeuden yhtiön tuottamaan sähköön. Osakkeet eivät oikeuta osinkoon, vaan yhtiö toimii omakustannusperiaatteella. Näin ollen sähköyhtiön osakkaat saavat osakkuuttaan vastaavan osuuden sähköä omaan käyttöönsä omakustannushintaan eli hintaan, joka vastaa sähkön tuotantokustannuksia. Mankala-periaatteen keskeisenä etuna on katsottu olevan se, että toimintamalli on mahdollistanut pienille toimijoille tuotantokapasiteetin rakentamisen, vaikka niillä ei olisi yksin siihen mahdollisuutta.

 

Kysymyksenasetteluksi muodostuu, onko Järviseudun Sähkövoiman kuntayhtymä toiminut kilpailuoikeudellisesti oikein, kun se on välittänyt Mankala-periaatteen ansiosta omakustannushintaan hankkimaansa sähköä eteenpäin Alajärven Sähkölle ja Vimpelin Voimalle myös omakustannusperiaatteella.

 

 

Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen (jäljempänä ”SEUT”) 107 – 109 artiklat määrittelevät puitteet valtiontukisäännöille: kilpailua vääristävät valtiontuet ovat lähtökohtaisesti kiellettyjä. Valtiontukisäännöissä määritellään kuitenkin poikkeuksia, joiden nojalla tukitoimenpiteet voidaan hyväksyä.

 

Valtiontuet on ilmoitettava Euroopan komissiolle arvioitavaksi ja komission tutkinnan ollessa kesken ilmoitettuja tukia koskee täytäntöönpanokielto.  Ilmoitusmenettelyn päämääränä on antaa komissiolle mahdollisuus arvioida tuen soveltuvuutta EU:n yhteismarkkinoille. Tuet voidaan saattaa voimaan ja ottaa käyttöön vasta sitten, kun komissio on ne hyväksynyt. Ilman komission hyväksyntää myönnetyt tuet ovat laittomia ja komissio voi määrätä jäsenvaltion perimään tuet korkoineen takaisin tukea saaneilta yrityksiltä.

 

Julkinen toimenpide on katsottava valtiontueksi, mikäli toimenpide täyttää neljä kumulatiivista tunnusmerkkiä:

1. Valtio rahoittaa toimenpiteen tai tuki myönnetään valtion varoista.

2. Toimenpide on valikoiva.

3. Toimenpide vääristää tai uhkaa vääristää kilpailua.

4. Tuki vaikuttaa jäsenvaltioiden väliseen kauppaan.

 

Valtiontukisäännöt koskevat kaikkia toimenpiteitä, joissa julkinen sektori myöntää yrityksille tukea tai muuta etua. Julkisen sektorin käsite pitää sisällään valtion lisäksi paikallis- ja alueviranomaiset (muun muassa kunnat, maakunnat, kunnalliset organisaatiot) ja julkiset yritykset. Tuen muodolla ei ole merkitystä, joten suorien avustusten lisäksi hyvin moni julkisen tahon toimenpide voi vääristää kilpailua. Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan tuen käsite on yleisluonteisempi kuin avustuksen käsite sen vuoksi, että tuella ei tarkoiteta ainoastaan positiivisia suorituksia, vaan myös toimenpiteitä, jotka eri tavoin alentavat yrityksen vastattavaksi tavallisesti kuuluvia kustannuksia ja ovat siten luonteeltaan avustuksen kaltaisia. Tueksi on siten luokiteltava esimerkiksi toimenpide, jolla valtion viranomaiset vapauttavat tietyt yritykset maksuista tai veroista: valtion varoja ei toimenpiteen kautta siirretä, mutta edunsaaja asetetaan kuitenkin taloudellisesti parempaan asemaan kuin muut maksuvelvolliset.

 

 

Valtiontukisäännöstö on osa kilpailuoikeutta, ja sen päämääränä on siten ehkäistä kilpailun vääristyminen ja säilyttää markkinoiden tasapaino. Tukea ovat näin ollen sellaiset julkisten viranomaisten toimenpiteet, joista yritys saa etua, jota se ei olisi saanut tavallisissa markkinaolosuhteissa. Tuensaajayritystä toisin sanoen suositaan kilpailijoihinsa nähden.

Keskeiseksi kysymykseksi nousee, ovatko Vimpelin Voima ja Alajärven Sähkö yksityisinä sähköyrityksinä saaneet sellaista taloudellista etua Järviseudun Sähkövoiman kuntayhtymältä, mitä ne eivät olisi tavanomaisissa markkinaolosuhteissa saaneet.

 

Järviseudun Sähkövoiman kuntayhtymää on pidettävä sellaisena julkisena tahona, jonka toimenpiteet kuuluvat valtiontukisäännöstön piiriin. Järviseudun Sähkövoiman kuntayhtymä hankkii sähköä Mankala-periaatteella EPV:ltä, eli kuntayhtymä saa hankkia sähkön omakustannushintaan EPV:ltä.

 

Ongelmalliseksi kilpailuoikeudellisesti on muodostunut se, että kuntayhtymä on päättänyt luovuttaa edelleen hankkimansa sähkön Vimpelin Voimalle ja Alajärven Sähkölle myös omakustannushintaan, vaikka nämä kaksi yritystä eivät ole kuntayhtymän osakkaita Mankala-periaatteen tarkoittamalla tavalla. Mankala-periaate ei ole sovellettavissa näiden kahden sähköyhtiön sähköhankintoihin kuntayhtymältä, koska kyseinen periaate edellyttää erilaista lähtötilannetta, eli yhtiön osakkuutta myyjäyhtiössä.

 

Järviseudun Sähkövoiman kuntayhtymä on katsonut, että yllä esitetty toimintatapa on välttämätön jäsenkuntien jatkuvan ja riittävän sähkönsaannin turvaamisen kannalta. Valtiontukinormiston kannalta tarkasteltuna kuntayhtymän argumentti ei kuitenkaan ole relevantti, vaan olennaista on tarkastella, ovatko Alajärven Sähkö ja Vimpelin Voima tosiasiassa hyötyneet taloudellisesti järjestelystä.

 

Korkein hallinto-oikeus on vuonna 2010 antamassaan ratkaisussa katsonut, että sähköyhtiöiden hankkiman sähkön hinta on järjestelyn myötä voinut merkittävästi poiketa sähkön markkinahinnasta. Korkein hallinto-oikeus on täsmentänyt, että mikäli kuntayhtymän Mankala-periaatteen mukaisesti hankkiman ja omakustannushintaan asiakasyhtiöilleen edelleen myymän sähköenergian hinta jää alle markkinahinnan, asiakasyhtiöt saavat järjestelystä taloudellista etua suhteessa muihin vähittäismarkkinoilla toimiviin sähköyhtiöihin, jotka ostavat sähköenergiaa markkinahintaan. Kilpailijoiden on tuolloin myytävä sähköenergiaa joko kalliimmalla hinnalla kuin Alajärven Sähkön ja Vimpelin Voiman, tai niiden on tyydyttävä vähäisempään voittomarginaaliin.

 

Valtiontukioikeudellisesti katsottuna kyseessä on etu, jota ko. sähköyritykset eivät olisi saaneet tavanomaisissa markkinaolosuhteissa. Tavanomaisissa markkinaolosuhteissa sähköyritykset olisivat joutuneet ostamaan sähkön markkinahintaan, joka on oletetusti ollut sähkön omakustannushintaa korkeampi. Tuen määrään ei vaikuta, miten tuki yhtiössä on käytetty vaan ratkaisevaa on, minkä suuruisesta taloudellisesta tuesta on kysymys.

 

Suomen sähkömarkkinat on avattu kilpailulle asteittain vuodesta 1995 lähtien ja markkinat ovat erittäin kilpailulliset. Sähkömarkkinoiden kilpailurakenteesta johtuen näillä markkinoilla esiintyvät mahdolliset valtiontukitoimenpiteet ovat omiaan vääristämään merkityksellisesti kilpailua.

 

 

Vaasan hallinto-oikeus ei ole päätöksissään ottanut suoraan kantaa valtiontuen olemassaoloon tai sen määrään. Tuomioistuin on tyytynyt toteamaan, että Järviseudun Sähkövoiman kuntayhtymä ei talousarvioitaan valmistellessa ollut selvittänyt asiaa sekä valtiontukimääräysten mahdollista soveltuvuutta riittävällä tavalla. Nähtäväksi jää, tuleeko hallinto-oikeus jatkossa ottamaan tarkemmin kantaa ko. sähkön myynneille, mikäli kuntayhtymän talousarviopäätöksistä vielä valitetaan.

 

Kuntayhtymän sähkön myynnit omakustannushintaan Alajärven Sähkölle ja Vimpelin voimalle näyttäisivät kuitenkin täyttävän EU:n valtiontukinormiston tunnusmerkit kielletystä tuesta. Koska toimenpidettä ei ole ilmoitettu EU:n komissiolle arvioitavaksi, on toimenpiteen soveltuvuus yhteismarkkinoille kyseenalainen. Tämä tarkoittaa äärimmäisessä tapauksessa sitä, että kuntayhtymän sähkön myyntejä uhkaavat valtiontukinormiston mukaiset seuraamukset, mikäli komissio ryhtisi tutkimaan asiaa nk. muodollisessa tutkintamenettelyssä ja päätyisi toimenpiteen valtiotukisäännöstön vastaisuuteen. Seuraamuksena tulisi tuolloin kyseeseen mitä todennäköisimmin myönnetyn valtiontuen takaisinperintä.

 

Valtiontukisääntöjen mukaan laiton valtiotuki tulee periä takaisin, jotta markkinoilla vallinnut kilpailutilanne saadaan palautetuksi. Takaisinperintä on jäsenvaltion tehtävä, ja komissio voi velvoittaa siihen päätöksellään. Takaisinperinnässä tuensaajan tulee palauttaa samansa tuki tuen myöntäjälle ja takaisinperittävään määrään lasketaan korko siitä lähtien, kun tuki on ollut tuensaajien käytettävissä.

 

Todettakoon lopuksi, että asiasta on tehty valitus EU:n komissiolle, joka on tämän artikkelin kirjoitushetkellä vielä arvioimassa, onko sillä aihetta aloittaa tutkintaa asiasta. Päätös ryhtyä muodolliseen tutkintamenettelyyn tai olla ryhtymättä tutkintaan on todennäköisesti odotettavissa komissiolta tämän kevään aikana.