Matti Muukkonen väitöksessään: Vuoden 2015 kuntalakiin jäi valuvikoja - laki pitäisi kirjoittaa kokonaan uusiksi lähtökohtana kunnan toiminta
Kuva: Kari Långsjö
Itä-Suomen yliopiston yliopistonlehtori Matti Muukkonen katsoo, että kuntalaki pitäisi uudistaa kokonaisuudessaan. Hän esittää lain uudistamista siten, että keskiöön nostetaan vuoden 2015 laissa omaksuttu kunnan toiminta -käsite. Samalla pitäisi perusteellisesti pohtia, mitä kunnan toiminnan osaa kulloinkin halutaan säädellä ja miten.
Muukkonen on tarkastellut kuntalain soveltamista oikeustieteiden väitöskirjassaan, joka tarkastettiin Lapin yliopistossa toukokuussa. Tutkimuksessa todetaan, että vuoden 2015 kuntalain uudistus ei ollut onnistunut kaikilta osin.
– Lain perustuksissa olevat valuviat tulisi korjata, jotta lain soveltamisongelmista päästäisiin eroon ja soveltaminen olisi mahdollisimman selkeää, johdonmukaista ja yhdenmukaista, Muukkonen sanoo.
Uutta kuntalakia ryhdyttiin pääosin soveltamaan vuoden 2017 kuntavaalien jälkeen, kun uudet valtuusto aloittivat toimikautensa. Yksi keskeisistä uudistuksista oli lakiin omaksuttu kunnan toiminta -käsite. Uudistuksella pyrittiin tunnistamaan kuntien moninaisuus, sillä kunnan toiminta on käsitteenä laajempi ja se sisältää peruskunnan lisäksi kuntakonsernin, kuntien välisen yhteistyön sekä muun omistukseen, sopimukseen ja rahoitukseen perustuvan kuntien toiminnan.
– Vaikka kuntalain esitöissä käsitteen sanotaan olevan informatiivinen, on kuntalain soveltamisala osittain sidottu nimenomaan tähän käsitteeseen, Muukkonen toteaa.
Kunnan toiminta -käsitteen sisällyttäminen kuntalakiin ei näyttäisi kuitenkaan sujuneen ongelmitta. Seurauksena on ollut epäselvyyttä siitä, missä laajuudessa kuntalakia tulisi soveltaa. Soveltamisongelmia on esimerkiksi silloin, kun on kyse kunnan vähemmistöomistuksista, sopimuskumppaneilta tehtävistä hankinnoista tai kunnan harjoittamasta järjestöjen rahoituksesta.
Muukkosen mukaan vuoden 2015 kuntalakia vaivaakin rakenteellinen ongelma: kuntalaki on perusluonteeltaan edelleen kuntien hallintoa sääntelevä laki, ei kunnan toimintaa sääntelevä laki.
– Kunnan toiminta on ikään kuin yritetty upottaa väärään ympäristöön sen sijaan, että koko laki olisi pohdittu kokonaan uusiksi kunnan toiminta -ajattelun kautta. Soveltamisongelmia tuskin ilmenisi, jos alun perinkin sääntelyä olisi ryhdytty tekemään koko kunnan toiminta silmällä pitäen ja kohdistettu kunnan toiminnan eri osiin nimenomaisesti niitä koskevat säädökset.
Kuntalain kokonaisuudistus ei Muukkosen mukaan olisi mahdottoman suuri työ, mutta edellyttäisi selvästi toisenlaisen ajattelutavan omaksumista.
– Samalla jouduttaisiin pohtimaan kokonaisuuden johdonmukaisuutta siitä näkökulmasta, etteivät kunnan itsensä tekemät organisatoriset tai palvelujen tuottamistapoihin liittyvät ratkaisut vaikuttaisi kielteisesti kunnan ja kuntalaisten välisiin suhteisiin. Kuntalaisten oikeudet eivät siis saisi heikentyä, vaikka kunta järjestäisi toimintansa muutoin kuin perinteisessä virkamieshallintoperiaatetta noudattavassa rakenteessa.
Kyseessä oli Muukkosen toinen väitös. Hän väitteli 2012 Itä-Suomen yliopistossa hallintotieteiden tohtoriksi. Kuntaurallaan Muukkonen on toiminut muun muassa Kyyjärven, Suomenniemen ja Pyhärannan kunnanjohtajana.
Jokaisessa laissa on valuvikoja, jotka huomataan sitä sovellettaessa ja ympäristön muuttuessa. Tässä niitä on nyt tunnistettu riittävästi jo pelkästään perusteiden osalta. Kuntakenttä koostuu peinen pienistä kunnista ja megalomaanisista useamman kunnasta koostuvista metropolialueista, mutta samaa lakia sovelletaan niihin kaikkiin.
Kunnan virkamieskoneisto, puoluekeskeisyys ja luottamushenkilöjärjestelmä näyttää sulautuvan yhteen ja puhaltavan samaan putkeen. Virkamiehet haluavat kaiken vallan ja luottamushenkilöt on helppo ystävystymällä ja mukavilla jutuilla saada taakeeen. Useissa lainuudistuksissa on pyritty laajentamaan ja vahvistamaan kuntalaisten osallistumis- ja vaikutusmahdollisuuksia, mutta virkakoneisto apunaan luottamushenkilöjärjestelmä etsii laista porsaanreikiä ja puolustaa reviiriään ja valtaansa kuntalaisten oikeusten minimoimiseksi.
Henkilötietolakikin on tullut organisaation avuksi. Kaikki pyritään salaamaan ja suunnittelua eri hankkeista voidaan virkamieskunnassa pienissä ryhmissä harrastaa 5-10 vuotta, ilman että siitä mitään tietoa valuisi kuntalaisille. Kun hanke paljastuu, sanotaan, että mitään päätöksiä ei ole vielä tehty, ja hetken päästä päätös on tehty, eikä mihinkään voi enää vaikuttaa. Tämä näkyy kasvavana kuormituksena hallinto-oikeuksissa ja KHO:ssa.
Demokratia on toistaiseksi vallalla olevista malleista paras, mutta sen soveltamisessa ja toteuttamisessa on selkeitä ongelmia. Sen tavoitteet eivät toteudu ja sitä pitäisi vanhentuneena versiona myös uudistaa.
Väitöskirjan aihe on hyvin tärkeä esimerkiksi etsiessä vastausta kunnan toimivallasta esimerkiksi tulkittaessa sosiaali- ja terveyden huollon asiakasmaksulain (aml) 11 §:n 3 momentin: maksun perimättä jättämisen on oltava ensisijaista toimeentulotuesta annetussa laissa tarkoitettuun toimeentulotukeen nähden sisältöä.
Kuntalaisen vaatiessa oikaisua terveydenhuollon tasamaksuun, on tulkittava, onko kunnan alennettava tai poistettava maksu, jos henkilön tulot ja varat eivät ilman toimeentulotukea riitä sen maksamiseen. Kun kunta ei toimivaltansa puitteissa ei ole päättänyt, että maksuja alennetaan myös aml 2 momentin kodissa 1 ja 2 tarkoitetuin perustein. Tällöin asiakas ohjataan hakemaan Kelasta toimeentulotukea toimeentulotukilain 7 b 4 kohdan mukaisena menona.
Omassa työssä tästä aiheesta tulee melko paljon oikaisuvaatimuksia valmisteltavaksi.
Ilman muuta kuntalakia uudistettava. ”Lex-Rautavaaran” keskeiset asiat huomioitava.
Maassa tarvitaan ”LEX-RAUTAVAARA”:
Pitkien etäisyyksien kuntien kanta: SOTE uudistuksen vaikutuksia kansantalouteen ei ole arvioitu riittävästi. Kunnat ovat valmiita nostamaan esille harvaan asuttujen alueiden problematiikan jopa erityislainsäädännön muodossa.
Lex-Rautavaara tarkoittaa sitä, että kuntalaisten peruspalveluja tulee tarkastella valtion ja kuntien palveluiden kokonaisuutena. Valtion palveluiden väheneminen pitkien etäisyyksien alueilla vaarantaa kuntalaisten perusturvallisuutta ja lisää kuntien palvelupaineita. Harvaan asutuilla alueilla on tärkeää turvata myös kuntalaisten asiointi tietoverkoissa, sillä sähköisten palvelujen merkityskorostuu edelleen tulevaisuudessa.
Syrjäseuduilla väestö vähenee, mutta tehtävät pysyvät. Sen vuoksi tarvitaan “LEX-Rautavaara” eli erityislaki, jossa määritellään lähipalvelut harvaanasutuille ja pitkien välimatkojen kunnille, joiden syrjäisyyslisä on vähintään140. Näin turvataan arkielämän lähipalvelut.