Kuntatalousohjelma: kunnallistalouden pelastaja vai itsehallinnon päätösvallan haltuunottaja?

Koko julkisen sektorin talouspolitiikkaa aiotaan ohjata aiempaa kokonaisvaltaisemmin uudella julkisen talouden suunnitelmalla. Kyseisen suunnitelman oikeusvaikutukset ovat budjettikehyskäytäntöä vahvempia, mutta silti se on valmisteltu ikään kuin teknisluonteisena laskuharjoituksena. Keskustelua sen sisällöstä ei ole käyty.

Vielä tärkeämpää tämä olisi kyseisen suunnitelman osana hyväksyttävän kuntatalousohjelman suhteen. Se koskee kolmeasataa itsehallinnollista kuntayksikköä ja tulee sitomaan niiden päätösvaltaa.

Ilmaistut tavoitteet ovat oikeilta vaikuttavia. Julkisen talouden suunnitelman yhteydessä laadittavan kuntatalousohjelman tarkoituksena on arvioida kuntatalouden tilaa ja kuntien mahdollisuuksia selvitä peruspalvelujen järjestämisestä päätetyn kuntatalouden rahoituskehyksen mukaisilla toimenpiteillä. Kuntatalousohjelman valmistelee ministeriöiden ja Suomen Kuntaliiton edustajista koottu sihteeristö. Kevään 2015 eduskuntavaalien jälkeen uusi hallitus asettaa kuntatalouden rahoitusasematavoitteen ja kuntatalouden menorajoitteen vuosille 2016–2019 ensimmäisessä julkisen talouden suunnitelmassaan. Uuden kuntalain mukainen kuntatalousohjelma, jossa arvioidaan myös kuntatalouden rahoituskehyksen vaikutuksia kuntatalouteen, valmistellaan uuden hallituksen ensimmäisen julkisen talouden suunnitelman valmistelun yhteydessä.

On todettu, että hallituksen kunnallishallinnolle asettamat makrotason tavoitteet eivät suoraan sido itsehallinnon suojaamaa kuntaa, joiden taloudenpitoa ohjaa kuntalaki. Kuntatalouden makrotavoitteiden saavuttamisen kannalta uuden kuntalain tiukennetuilla taloussäännöksillä on kuitenkin suuri ohjaava merkitys. Nämä julkilausutut perustelut kuulostavat tietysti oikeilta. Lisäksi on julkilausuttu, että menettelyllä pyritään rahoitusperiaatteen turvaamiseen, toisin sanoen turvaamaan kuntien velvoitteiden hoitamiseen riittävät taloudelliset voimavarat.

Kuntatalousohjelma kattaa julkisen talouden suunnitelman kuntataloutta koskevaan osaan sisällytettävät asiat, kuten kuntatalouden tasapainotavoitteen ja yksilöidyt toimenpiteet tavoitteen saavuttamiseksi, siis nyt myös kuntia koskevasti. Kunnatkin nähdään osana ”valtiokonsernia”.

Valtiovarainministeriön keskeisenä virkamiehenä toiminut Juhani Kivelä on väitöskirjassaan nähnyt ajatteluun liittyvät vaarat toteamalla, että konserniohjaukseen liittyvät riskit koskevat keskityksen ja hajautuksen tasapainoa. ”Tällöin on huomattava valtiovarainministeriön toimintakulttuurissa piilevä riski: Keskitys voi olla liiallista.” Ei ihan aiheeton pelko.

Kuntalakia koskevasta hallituksen esityksestä tälle pelolle oikeastaan saa perustan: ”Muun muassa kuntien velkaantumisen ja alijäämäisten kuntien lukumäärän kasvaminen osoittaa tarvetta kunnan talouden ohjausta koskevan sääntelyn terävöittämiseen.”

Aiemmasta peruspalveluohjelmasta poiketen kuntatalousohjelma kattaa lakisääteisten tehtävien lisäksi kuntien itsehallintonsa nojalla hoidettaviksi ottamat tehtävät (yleistoimialan) eli käytännössä koko kuntatalouden. Kuntalain sääntely nostaa tästä johtuvasti avoimia kysymyksiä. Miten rahoitusasematavoitteessa turvataan kunnan itsehallinnon nojalla ottamien tehtävien riittävä rahoitusosuus ja siten yleisen toimialan reaalinen sisältö? Käytännössä jo nyt kuntien lakisääteisten tehtävien osuus kuntien menoista on vaarantanut yleisen toimialan riittävän alan. Uusi sääntely ei tätä ota huomioon. Hallintovaliokunnan mietintöön liitetyn toisen vastalauseen mukaan kuntatalousohjelman arviointi kansantalouden tilinpidon periaatteilla yhdistettynä jo toteutuneisiin valtionosuusleikkauksiin sekä valtionosuusuudistuksen yhteydessä valtionosuusjärjestelmästä poistettuun ns. perustamishankkeiden rahoitukseen voi johtaa siihen, että investoinnit kunnissa pysähtyvät. Näkemys voi olla hyvinkin oikeaan osuva.

Rahoitusperiaatteen toteutumiseen on vaikea uskoa jatkossakaan. Puheista huolimatta kuntien tehtävät ovat lisääntyneet tai lisääntymässä (esimerkiksi työllisyysvelvoitteiden siirrolla valtiolta kunnille), mutta vastaavasti rahoitus on supistumassa jo päätettyjen valtionosuusleikkauksien johdosta. Jos vielä kuntatalousohjelmalla asetetaan kuntien toiminnalle tiukemmat rajat, on tilanne vähän sama kuin jos 10 litraa vettä yritettäisiin mahduttaa viiden litran ämpäriin.

Uusi sääntely perusteluineen jättää aika avoimeksi sen, millainen ohjausvaikutus kuntatalousohjelmalla on siihen osaan kuntataloutta, josta päätöksenteko kuuluu kunnallisen itsehallinnon sisältöön. Tästä seuraavien mahdollisten kielteisten vaikutusten seuranta on välttämätöntä. Uuden kuntalain ongelmallisimmat kohdat kunnallisen itsehallinnon näkökulmasta kytkeytyvät ensiksikin kunnan yleisen toimialan harjoittamisen mahdollisuuteen. Perustuslakivaliokunnan lausunnoista ilmenee selkeästi vaatimus siitä, että kunnan tulee voida itse päättää tehtävistä, joita se itsehallintonsa nojalla ottaa hoidettavakseen. Kuntalain sääntelyllä yksinomaisesti tätä ei kuitenkaan voida taata. Toisaalta ei ole hyväksyttävää, jos yksi lain ja kunnallisen itsehallinnon keskeisistä kohdista uhkaa jäädä tosiasiallisesti kuolleeksi kirjaimeksi. Sama koskee kuntatalousohjelmamenettelyn mahdollisia sitovia ohjausvaikutuksia kunnan itsehallinnon sisältöön. Myös erityisen vaikeassa taloudellisessa tilassa oleva kunnan tuloveroprosenttia koskeva kuntalain säännös on kunnan verotusoikeuden näkökulmasta todellisia rajoituksia tuova.

Kuntatalousohjelman merkitys kunnalliselle itsehallinnolle on niin suuri, että sen valmistelu olisi ehdottomasti avattava riittävälle julkisuudelle ja vuorovaikutukselle kuntien suuntaan. Ei ole riittävää, että kuntapuolelta pöydässä istuu vain Kuntaliiton sihteeristö.

Vakavaa huomiota pitäisi edellä sanotusta johtuen kiinnittää siihen, onko säädetyn kunnallishallinnon peruslain mukainen ohjelma vaikutuksiltaan sellainen, joka sallii pidäkkeettä talouden nujertaa kansanvallan, tai ainakin avata merkittävällä tavalla mahdollisuuden kunnallisen itsehallinnon keskeisten ominaispiirteiden rajoittamiseen tavalla, joka on ristiriidassa muun ohella perustuslakivaliokunnan aiempien kannanottojen kanssa.

Aimo Ryynänen

Kunnallisoikeuden professori emeritus