Kolumni: Sote-uudistus herättää uusia tulkintakysymyksiä

Sote-uudistuksen toimeenpano alueilla on kiihkeimmässä vaiheessa. Hyvinvointialueet ja kunnat asemoituvat uudelleen ja esiin nousee uusia tulkintakysymyksiä. Uudistuksen toimeenpanossa keskeiset kysymykset liittyvät siihen, mitkä lainsäädäntömuutokset vaikuttavat milläkin tavalla soten järjestämiseen hyvinvointialueella sekä kuntien toimintaan jatkossa; mikä muuttuu, mikä säilyy ennallaan?

Sote-toiminnan siirron, uuden itsehallintotason perustamisen ja rahoitusmallin muutosten lisäksi sote-uudistuksen keskeiset kohdat liittyvät valtion tiukempaan ohjaukseen, hyvinvointialueen ja palvelutuottajien vastuiden ja velvoitteiden tarkempaan määrittelyyn sekä uusiin yhteistoimintavelvoitteisiin. Lisäksi henkilötietojen ja omaisuuden siirto, ostopalvelusopimusten mitättömyydet sekä toiminnan uudelleenjärjestelyt, kuten kuntayhtymien purkamiset, työllistävät ja edellyttävät oikeudellista osaamista.

Hyvinvointialueiden itsehallinto on mielikuvista poiketen varsin laajaa

Hyvinvointialueiden itsehallintoa on kyseenalaistettu ja valtion ohjausta pidetään tiukkana. Verotusoikeuden puuttuminen ja toimintamahdollisuuksien rajaaminen ovat isoja eroja kuntamaailmaan nähden, mutta onko ohjaukseen liitetty mielikuva kuitenkaan täysin oikea?

Valtion ohjauksen keskeiset säännökset ovat lainakehyksiä ja siihen liittyy investointien ohjausta koskevat säännökset, vuosittaiset neuvottelut, yhteistyöalueen yhteistyösopimuksen perälautasäännökset sekä arviointimenettelyyn ja siihen liittyvään valtioneuvoston pakkoliitostoimivaltaan liittyvät säännökset.

Valtion ohjaus on sidottu rahoituksen ja asiakkaiden palvelujen saannin kannalta keskeisiin asioihin eli siihen, saatavatko asukkaat laissa säädetyt palvelut ja onko hyvinvointialueella varaa huolehtia palveluista nyt ja tulevaisuudessa. Ohjaus jättää alueille vallan ja vastuun päättää toiminnastaan näiden raamien sisällä. Hyvinvointialueet päättävät valtion yleiskatteellisen rahoituksen käytöstä ja kohdentamisesta: hyvinvointialueet päättävät jatkossa palvelun tarvetta, määrää, laatua, saatavuutta, tuottamistapaa koskevista asioista. Vuonna 2023 valtion rahoitus alueille on yli 20 mrd. euroa.

Hyvinvointialueen ja ostopalvelutuottajan vastuut tarkentuvat

Sote-järjestämislakiin on paalutettu aiempaa tarkemmin, mitä kuuluu hyvinvointialueen järjestämisvastuuseen ja mitkä ovat sote-palvelujen tuottajien vastuut ja velvoitteet. Eniten tulkintaa ovat aiheuttaneet hyvinvointialueelta edellytetty riittävän oman palvelutuotannon vaade, ostopalvelu- ja alihankintarajoitukset.

Hyvinvointialueelle on siirtymässä järjestelyjä, joissa oman palvelutuotannon vaade ei täyty ja joissa on sovittu ostopalveluista säännöksistä poiketen ja alihankintaa on toteutettu enemmän kuin sote-järjestämislain perusteella sallittaisiin. Sote-järjestämislaki sallisi vain omaa palvelua täydentävän alihankinnan. Täydentäväksi toiminnaksi on perusteluissa katsottu korkeintaan 30-50 %:n osuus palveluista.

Riittävän oman palvelutuotannon vaade liittyy sekä palveluiden turvaamiseen kaikissa tilanteissa että siihen, että hyvinvointialueella on tosiasiassa kykyä vastata järjestämisvastuuseen kuuluvista tehtävistä mm. palveluiden laadun määrittelemisestä sekä valvonnassa. Riittävän oman palvelutuotannon määrittely ja ostopalvelusopimuksien tulkinta edellyttää hyvinvointialueelta tapauskohtaista arviointia. Tässä työssä tarvitaan sekä tarkkaa sote-toiminnan että lainsäädännön tuntemusta.

Alihankintaa koskevat tiukemmat rajat perustuvat pitkälti perustuslakivaliokunnan aiempiin perustuslain mukaisiin rajauksiin. Parhaillaan STM:n asettama työryhmä pohtii, miten alihankintasääntelyssä voitaisiin ottaa huomioon erilaiset elinkeinotoiminnan muodot.

Uudistuksessa tulee pintaan myös eri toimintojen lainsäädäntöpohja

Kuntien näkökulmasta tärkeimmät kysymykset liittyvät uusien yhdyspintojen syntymiseen sekä tukipalvelujen uudelleenjärjestelyihin. Uudistuksessa on tärkeää katsoa, onko kyse sote-toiminnasta vai kunnan vastuulla olevasta toiminnasta. Esimerkiksi työpajatoiminnassa ei ole aiemmin eroteltu nuorisolain ja soten kuntouttavan työtoiminnan mukaista toimintaa. Oppilaiden aamu- ja iltapäivätoiminnassa ei ole eroteltu, onko kyse kehitysvammalain vai perusopetuslain mukaisesta toiminnasta.

Toimeenpano edellyttää laaja-alaista osaamista

Hyvinvointialueiden ja kuntien toiminnan uudelleenasemointi ja siitä johtuvat kysymykset edellyttävät hyvinvointialueilta ja kunnilta laaja-alaista osaamista niin juridiikassa kuin sote-toiminnasta. Yksin ei tarvitse tehdä, vaan apuja on saatavilla. Toiminnan kehittämis- ja riskienhallintatyössä on hyvä kartoittaa omaa osaamista ja hakea sparrausta osaamisen tueksi.

Kirjoittajat:

Auli Valli-Lintu, Director, KPMG

Erja Wiili-Peltola, Advisory Director, KPMG