Mielipide: Hybridikunnan hahmottelua

Iillko B. Voipio esitti Kuntalehti.fi:n (27.10.2022) artikkelissa mielenkiintoisen avauksen koskien Etelä-Karjalan tulevaisuutta. Maakunnassahan joskus pohdittiin jopa kaikkien kuntien liitosta. Eksotesta johtuen se olisikin voinut olla jopa perusteltua. Tähän ei kuitenkaan tahtoa riittänyt. Saimaan kaupunki ei nähnyt auringonnousua.

Myös kyseisessä maakunnassa, kuten kaikissa muissakin ollaan vuodenvaihteessa uuden edessä. Millaisena kunnat jatkossa nähdään, kun sosiaali- ja terveydenhuolto sekä pelastustoimi siirtyvät uuden julkisyhteisön, hyvinvointialueen järjestämisvastuulle. Hyvin karrikoituna voi sanoa, että pieneneviin kuntiin tulee jäämään sivistykseen ja elinvoimaisuuteen liittyvät kokonaisuudet. Jälkimmäiseen luen mukaan niin työ- ja elinkeinopolitiikan kuin maankäytönkin.

Voipion ehdotus on ”monipaikkainen hybridikunta”. Mallia hän esittää Länsi-Saimaalle eli Lemille, Luumäelle, Savitaipaleelle ja Taipalsaarelle. Mallissa idea olisi, että jokaisessa kunnassa jatkossa valittaisiin 13 valtuutettua, jotka sitten päätyisivät yhdeksi hybridivaltuustoksi, jonka tehtäviin kuuluisivat talousarvio, tilinpäätös ja muut laaja-alaisemmat kysymykset. Kuhunkin kuntaan valittaisiin omat kunnanhallitukset, jotka toimisivat varhaiskasvatuksen ja perusopetuksen monijäsenisinä toimieliminä.

En seuraavassa mene tarkemmin niiden reunaehtojen käsittelyyn, joita kuntalaki kunnan hallinnolle asettaa. Tätä olen käsitellyt muutama vuosi sitten Lakimies-lehdessä 2/2020 julkaistussa artikkelissani ”Kunnan hallintorakenteen järjestämisestä”. Artikkeli löytyy myös tuoreen toisen väitöskirjani ”Kuntalain soveltamisalasta” -liitteistä. Tuosta tekstistä voi kuitenkin havaita, ettei Voipion ehdotusta ilman lainsäädäntömuutoksia voi sellaisenaan toteuttaa. Se ei kuitenkaan tarkoita, etteikö samantyyppistä mallia voisi hahmotella nykyisen lainsäädännön puitteissa.

Kuntalaki sisältää kaksi tai jopa kolme käyttökelpoista mallia, joita joidenkin kuntien soisin kokeilevan. Toinen on ehkä vähän perinteinen ja toimii osin toisinpäin kuin Voipio hahmottelee: yksitoimieliminen kuntayhtymä. Tällainen mahdollistaisi sen, että valtuustojen pitäisi toimia yhteen, sillä esimerkiksi juuri talousarvio hyväksyttäisiin kaikissa erikseen. Toisaalta tämä ei poistaisi sitä, että edelleenkin myös kuntien pitäisi hyväksyä omat talousarvionsa. Tehokkuus tulisi yhteisestä ”kunnanhallituksesta” eli yhtymähallituksesta, joka sitten voisi olla vastuussa melkeinpä kaikesta: sille olisi kanavoitavissa merkittävä osa toimivallasta, mikäli kunnat ensin olisivat yhtymälle järjestämisvastuun siirtäneet.

Toisaalta, jos oikein Voipion ehdotuksen taustavaikuttimet ymmärrän, niin tällainen keskittäminen ei kuitenkaan olisi toiveissa. Tällöin ratkaisuna voisi olla – ja ymmärrän, että tämä voi kuulostaa ikävältä – kuntaliitos, jota ei kuitenkaan toteutettaisi perinteisellä mallilla. Oikein ajoitettuna toki Voipion ehdotus yhteisestä valtuustosta voisi toteutua ensimmäisen vaalikauden loppuun kuntarakennelain mahdollistamana, mutta seuraavien vaalien jälkeen tarvittaisiin sitten jotain muuta, uuteen lainsäädäntöön perustuvaa. Mutta uusi kunta voisi siinä mielessä palvella edellisiä tavoitteita, mikäli siihen rakennettaisiin sisäinen hallintojako.

Tällä viittaan kuntalaissa tarkoitetun alueellisen toimielimen aiempaa laajempaa käyttöä. Mallissa olisi siis yksi valtuusto ja periaatteessa – ja toki lain edellyttämänä – myös kunnanhallitus, tarkastuslautakunta, jotka olisivat yhteisiä. Sen sijaan alueellisille toimielimille siirrettäisiin merkittävässä määrin toimivaltaa. Länsi-Saimaan kunnan Taipalsaaren alue-elimellä voisi siten olla laajaa toimivaltaa päättää vaikkapa palvelurakenteesta vanhan kunnan alueella. Nykyään myös asemakaavoituksen osalta toimivaltaa on voitu siirtää pois valtuustolta kunnanhallitukselle tai lautakunnalle. Pienellä lainmuutoksella se voitaisiin antaa myös alueellisille toimielimille. Myös palvelujen järjestämisvastuuta voidaan pilkkoa kunnan sisällä.

Vielä yhtenä vaihtoehtona nostan esiin yhteiset virkamiehet ja yhteislautakunnat. Niistä on hyviä kokemuksia joiltain alueilta, joskin tuonkin mallin johtaminen edellyttäisi suunnitelmallisuutta ja ylipäätään päätöstä siitä, mitä haluttaisiin milläkin tasolla hoidettavan.

Olen esittänyt kuntalain kirjoittamista uudelleen ennen kaikkea kunnan toiminta -käsitettä silmällä pitäen. Vuoden 2015 lakiin otettu käsite hyppii vastaan pitkin matkaa ja on siinä mielessä erinomainen, että se tuo mukaan ymmärryksen kaikesta kuntaan liittyvästä sekä velvoittaa johdonmukaiseen johtamiseen. Oman näkemykseni mukaan kuntalaki pitäisi rakentaa ottaen oppia vuoden 1948 koontalaista, jossa oli selvästi erillisiä jaksoja siitä, kuinka tiettyjä säännöksiä sovellettaisiin aina vain tietyntyyppiseen toimintaan. Minusta tässä logiikassa olisi jotain, mitä voisimme hyödyntää myös nykypäivänä, kun meillä on kuntia, kuntayhtymiä, konserniyhteisöjä, alueellisia toimielimiä, ostopalveluja, avustuksia ja niin edelleen.

Matti Muukkonen, HTT, OTT, YTM

Kirjoittaja on julkisoikeuden, erityisesti kuntaoikeuden ja itsehallintoyhteisöjen dosentti ja Itä-Suomen yliopiston julkisoikeuden yliopistonlehtori