Ovatko kuntayhtymät ja isäntäkunnat perustuslain mukaisia?

Hallituksen esityksen perusteluissa (HE 1/1998) todetaan, että itsehallinnon periaatteen mukaisesti lailla olisi turvattava kunnan päätöksentekojärjestelmän kansanvaltaisuus. Tämä sisältää ennen muuta kunnan asukkaiden oikeuden valitsemiinsa hallintoelimiin sekä sen, että päätösvalta kunnissa kuuluu asukkaiden valitsemille toimielimille. Perustuslaki siis vaatii kunnan hallinnon perustumista asukkaidensa itsehallintoon ja se edellyttää, että kuntien ylintä päätösvaltaa käyttää suorilla vaaleilla valittu toimielin.

Kunnallishallinnon rakennetyöryhmän selvityksen (selvitysosa) mukaan perustuslakivaliokunta on ottanut kantaa kansanvaltaisuusperiaatteeseen eritoten lausuessaan kuntien tehtävien siirtymisestä kuntien yhteistoiminnan piiriin (PeVL 32/2001 vp ja 11a/2002 vp). Valiokunta on pitänyt ongelmallisena kuntien yhteistoimintaelimen tehtävien lisäämistä siinä määrin ja sillä tavalla, että se vaikuttaisi oleellisesti jäsenkuntien hallintoon ja vaarantaisi kunnalliseen itsehallinnon periaatteisiin sisältyvän periaatteen kunnan päätösvallan kuulumisesta kuntalaisten valitsemille toimielimille (PeVL 11/1984 vp ja PeVL 65/2002 vp). Perustuslakivaliokunta lausui esimerkiksi seutuhallintokokeilua koskevasta lakiesityksestä, että perustuslain 121 §:ssä turvatun kunnallisen itsehallinnon kansanvaltaisuusperiaatteen kannalta on hankalaa, jos kuntien päätösvaltaa ja tehtäviä todella siirrettäisiin hyvin laajamittaisesti seudulliselle toimielimelle. Valiokunta katsoi, että kansanvaltaisuusperiaate rajoittaa viime kädessä kuntien kuntalain mukaista mahdollisuutta siirtää tehtäviään kuntayhtymille.

Toisaalta Paras-hankkeen yhteydessä sosiaali- ja terveydenhuollon tehtävien siirrossa perustuslakivaliokunta katsoi, että siirrettävissä tehtävissä kyse oli rajatuista tehtäväkokonaisuuksista ja valiokunta ei pitänyt sääntelyä ongelmallisena kunnallisen itsehallinnon perustuslainsuojaa koskevan tulkintakäytäntönsä näkökulmasta (PeVL 37/2006 vp). Kanta on vähän yllättävä, kun sosiaali- ja terveydenhuolto edustaa kuitenkin yli puolta kuntien menoista. Saattaa tietysti olla, että valiokunnan yllätti se, että Paras-hankkeessa yli kaksisataa kuntaa lähti mukaan sosiaali- ja terveyspalvelujen yhteistoiminta-alueisiin, kun esimerkiksi Tanskan kuntauudistuksessa vuosina 2003 – 2007 vain kaksi kuntaa 271:stä valitsi yhteistyövaihtoehdon ja kuntien määrä väheni lähes kolmannekseen eli 271:stä 98:aan. Toinen mahdollisuus Paras-hanke kantaan perustuslakivaliokunnassa voi olla se, että Suomessa, toisin kuin monessa muussa maassa, ei ole perustuslakituomioistuinta. Perustuslain toteutumista voidaan valvoa kahdella tapaa. Joko maassa on perustuslakituomioistuin, joka antaa lausuntoja lakien ja kansainvälisten sopimusten perustuslainmukaisuudesta tai maassa on perustuslakivaliokunta. Ensimmäisessä vaihtoehdossa perustuslain toteutumista valvovat tuomarit, toisessa poliitikot. Voidaan kysyä osasivatko poliitikot astua pois poliitikkoroolistaan käsitellessään poliittisesti hyväksyttyä Paras-puitelakia?

Paras-puitelaissa edellytettiin perusterveydenhuollon ja siihen kiinteästi liittyvien sosiaalipalvelujen järjestämisessä noin 20 000 asukkaan väestöpohjaa. Siihen voitiin sitä pienempien kuntien osalta päästä joko kuntaliitoksilla tai muodostamalla yhteistoiminta-alueita. Puitelain mukaan yhteistoiminnan oli perustuttava joko kuntayhtymään tai ns. isäntäkuntamalliin, jossa yksi kunta tuottaa tarvittavat palvelut kaikkien mukana olevien kuntien osalta. Valtaosa valitsi yhteistoimintamallin, jossa kunnat siirsivät keskeiset perusterveydenhuollon ja sosiaalitoimen tehtävät, yli puolet budjeteistaan, oman organisaationsa ulkopuolelle, paitsi niissä tapauksissa jolloin olivat itse isäntäkuntia. Samalla tehtävät siirtyivät myös kunnan asukkaiden valitseman valtuuston päätösvallan ulkopuolelle. Toisin sanoen keskeisiä kunnallisia peruspalveluita siirrettiin pois kansanvaltaisesta kontrollista.

Mikäli joillain alueilla on tilanne joissa yhteistyö katsotaan välttämättömäksi, voidaan tietysti luoda kansanvaltainen päätöksenteko myös yhteistoimintaorganisaatioon. Meillä on esimerkkikin tällaisesta järjestelystä Kainuussa, jonka hallintokokeilussa asukkaat valitsivat suorilla vaaleilla maakuntavaltuuston käyttämään asukkaiden puolesta ylintä päätösvaltaa maakunnalle kuuluvissa tehtävissä. Perustuslakivaliokunta katsoi Kainuun hallintokokeilun yhteydessä, että laaja tehtävien siirtäminen vaikuttaa merkittävällä tavalla kokeilualueen kuntien hallintoon ja kiistatta kaventaa niiden asukkaiden valitsemien toimielinten päätösvaltaa (selvitysosa). Valiokunta katsoi sääntelyn olevan lähtökohtaisesti varsin ongelmallinen kunnallisen itsehallinnon keskeisten periaatteiden kannalta, mutta maakunnan hallintojärjestelmän kansanvaltaisuuden lieventävän tehtävien siirrosta johtuvaa kuntien asukkaiden osallistumis- ja vaikuttamismahdollisuuksien kaventumista kokeilualueen kunnissa (PeVL 65/2002 ja PeVL 22/2006).

Perustuslain kunnallista kansanvaltaista itsehallintoa koskevan kirjauksen noudattamiseen on olemassa vaihtoehtoisia tapoja, mutta kuntalain mukaiset kuntayhtymät eivät kansanvaltaisuusvaatimusta täytä ainakaan kun puhutaan mittavista peruspalveluista, kuten sosiaali- ja terveyspalveluista. Tuskin kukaan näkee toivottavana tulevaisuutta, jossa kuntavaaleilla valitaan kunnanvaltuusto, jonka ainoana merkittävänä tehtävänä on kuntayhtymän hallituksen tai isäntäkunnan valinta. Meidän kunnallinen itsehallintomme pohjautuu muinaiseen germaaniseen ja pohjoismaiseen ajatteluun, jonka mukaan vapailla miehillä oli oikeus ja velvollisuus kokoontua päättämään yhteisistä asioista ja ettei heitä koskevia päätöksiä voitu tehdä ilman heidän hyväksyntäänsä. Siihen pohjautuu myös perustuslakimme 121 § ja sitä pitäisi myös käytännössä noudattaa.

Raimo Sirén           
kunnallisneuvos
Lempäälä