Kaksi tuoretta tutkimusta: Kuntaliitosten hyödyt vähäiset, tavoitteet jäävät saavuttamatta
Honkajoki on nykyään osa Kankaanpäätä. Ulla Norrbo toimi Honkajoen kunnanjohtajana.
Tuore selvitysraportti ja väitöskirja päätyvät toteamaan, että kuntaliitosten hyödyt ovat olleet odotettua vähäisemmät.
FT Arto Kosken arviointitutkimus julkaistiin viime viikolla. Hän kommentoi sen tuloksia sanomalla, että kuntaliitostutkimuksissa ei ole juuri tunnistettu sen suuruisia hyötyjä kuin mitä niiltä yleisesti on odotettu.
– Toki se tiedetään, että kuntaliitoksen hyötyjä ja haittoja on äärimmäisen hankala mitata. Hyötyihin vaikuttavat muun muassa erot liitosten tavoitteissa, muutosten suuruudessa, toteutuksessa, tarkastelun aikajänteen pituudessa ja vaikutusten tunnistamisessa.
Hän kävi tutkimustaan varten läpi vuosien 2014–2021 kuntajakoselvitykset, kuntaliitosdokumentit ja joukon kuntaliitoksia koskevia tutkimuksia.
Vielä vahvempiin väittämiin päätyi kuntaliitoksista viime viikolla väitellyt Niko Vartiainen. Hänen mukaansa lainsäätäjän asettamat tavoitteet eivät ole toteutuneet kuntaliitoksissa.
Hän tarkasteli PARAS-hankkeen asettamien tavoitteiden toteutumista kuntaliitoksissa vuosina 2007–2013.
Toteutus tärkeintä
– Pitkään on oletettu, että kuntaliitoksesta tulee automaattisesti tietyt hyödyt ja haitat. Nykyisin jo tunnistetaan, että onnistumiselle kaikkein ratkaisevinta on hyvä ja tarmokas toteutus, Koski sanoo.
Hänen mielestään kuntaliitoksia edeltävät kuntajakoselvitykset on tehty viime vuosina varsin huolellisesti. Tosin niissä joudutaan katsomaan myös tulevaisuuteen, jolloin törmätään ennustamisen vaikeuteen.
– Myös yhdistymissopimus rakennetaan nykyisin sopivan väljästi. Selvä parantamisen paikka tulee yleensä siinä vaiheessa, kun yhdistymissopimuksen kolmen vuoden aika päättyy. Toimeenpanoa ja toteutusta pitää jatkaa vielä tuon jälkeen. Kuntaliitos ei ole vain kolmen vuoden vaan pikemminkin kahden tai kolmen valtuustokauden mittainen ja jopa sitäkin pidempi jakso, Koski sanoo.
Hän huomauttaa, että kuntien toimintaympäristö muuttuu usein nopeasti. Sopimuksen tekoajasta maailma ympärillä on voinut muuttua toteutukseen mennessä tuntuvasti.
Viime vuosina sopimuksiin onkin jätetty aiempaa enemmän liikkumavaraa. PARAS-uudistuksen aikaan opittiin, että tätä tarvitaan. Oppia tuli kantapään kautta, kun yhdistymissopimuksia tehtiin nousukauden aikana, mutta niiden toimeenpanoja jouduttiin tekemään taantumassa.
Houkuttelevuus ei lisäänny
Vartiaisen väitöskirjassa arvioinnin kohteina olivat kuntaliitoksiin kohdistetut elinvoima-, meno- ja tuottavuustavoitteet.
Sen mukaan kuntaliitokset yhdistysavustuksineen eivät toimi, kun valtio pyrkii hillitsemään kuntasektorin menojen kasvua tai parantamaan tuottavuutta.
Hän tutki elinvoimavaikutuksia kuntien elinkeinotoiminnan mittareilla, joihin kuuluvat asukasluku, yksityisen sektorin työpaikat ja yritysten lukumäärän muutos. Meno- ja tuottavuusvaikutusten mittaukset keskittyivät oppilas- ja opetustuntikohtaisiin kustannuksiin.
Väitöstutkimuksen mukaan lainsäätäjän asettamat tavoitteet eivät näiltä osin toteutuneet.
Itä-Suomen yliopiston tiedotteessa Vartiainen toteaa, että kuntarajojen poisto ja asukasluvun kasvu eivät tee kunnasta houkuttelevampaa sijoittumiskohdetta asukkaille ja liiketoiminnalle.
– Kuntaliitokset eivät välttämättä tarjoa opetustoimessa kovinkaan suurta säästöpotentiaalia, sillä kouluverkkoa on supistettu niin liitos- kuin muissakin kunnissa, hän huomauttaa.
Keskeistä on luottamus
Koski nosti omassa selvityksessään kuntaliitosten keskeiseen asemaan kompleksisuusnäkökulman. Tällä hän tarkoittaa sitä, että koska kuntaliitokset ovat aina omanlaisiaan ja monimutkaisia kokonaisuuksia, niitä tulisi tarkastella kompleksisuuden lähestymistavalla ja menetelmillä.
Hän tarkasteli selvityksessään yhdeksää toimintasektoria, joista tärkeimmäksi hän nostaa demokratian ja osallisuuden. Siinä haasteena on vallan vähentyminen ja etääntyminen sekä pienten kuntien sivuun jääminen.
– Pienemmät kunnat jäävät kuntaliitoksen jälkeen uuden kunnan valtuustossa vähemmistöön. Vaikka valtuutetut kykenisivät katsomaan kunnan eri osien etua, juurisyy moniin ongelmiin on usein nimenomaan valtasuhteessa. Isolla on enemmän valtaa kuin pienellä, ja pieni kokee sen epäoikeudenmukaiseksi. Tai ainakin osa pienen kunnan asukkaista kokee sen sillä tavoin, Koski pohdiskelee.
Ratkaisevaa on, kuinka keskinäinen luottamus saadaan syntymään ja säilymään. Kuinka uusi kunta saadaan rakennettua siten, että kaikki osapuolet voivat luottaa toisiinsa?
– Tämän kysymyksen kanssa on eletty iät ja ajat, mutta se pitäisi pystyä hoitamaan jatkossa nykyistä paremmin.
Yksi ongelma on myös kuntalaisten ennakkoasenne. Jos osa ihmisistä on hyvin kriittisiä liitokselle, he pitävät kannastaan usein kiinni kymmenien vuosien ajan. Kosken mielestä olisi tehtävä töitä sen eteen, että asenteet saataisiin lieventymään eivätkä ne jäisi vaikeuttamaan uuden kunnan ilmapiiriä.
On hyvin tärkeää, että kuntalaiset osallistetaan mukaan uuden kunnan rakentamiseen. Esimerkiksi kansalaisraatien avulla on mahdollista saada vahvistettua eri tahojen välistä keskinäistä luottamusta.
– Tunneperäisten asioiden tärkeys kuntaliitoksissa pitää aina tunnistaa ja tunnustaa. Tällöin tarvitaan mekaanisten ratkaisujen rinnalle osallistavaa, erilaisia näkemyksiä huomioon ottavaa vaihtoehtojen etsintää.
Pitkä lista hoidettavia haasteita
Demokratian ja osallisuuden lisäksi Koski listaa haasteiden listalle myös kuntien talouden. Vanhan sanonnan mukaan kuntaliitoksen suurin voittaja on aina valtio.
Koska kunnille kertyy liitoksessa tuntuvat kustannukset, on vähintäänkin perusteltua, että valtio korvaa nämä kustannukset ja antaa vielä sen päälle kohtuulliset kannustinrahat.
Organisaatiossa ja sen johtamisessa voi taustalla olla vanhoja riitoja, jotka olisi pystyttävä ohittamaan. Päätöksentekoon olisi kyettävä saamaan rakentava luottamuksen ilmapiiri. Haasteita riittää, sillä kuntien toimintakulttuureissa voi olla merkittäviä eroja. Muutosvastarinta hankaloittaa aina jossakin määrin uuden kunnan käynnistämistä.
– Kuntaliitosta toteutettaessa saatetaan unohtaa kuntien elinvoiman ja elinkeinojen kehittäminen. Hyödyt jäävät tuolloin vähäisiksi, kuten Niko Vartiainen totesi omassa väitöskirjassaan.
Yhteinen identiteetti syntyy ajan kanssa
Onnistuneita kuntaliitoksia yhdistää Kosken mukaan aktiivinen ja pitkäkestoinen toteutus, yhteinen näkemys tulevaisuuden mahdollisuuksista ja haasteista sekä liitoksen reaaliaikainen arviointi.
– On tärkeätä tunnistaa ongelmakohdat mahdollisimman nopeasti, ottaa niistä opiksi ja tehdä tarpeelliset korjausliikkeet. Vastaavasti myös onnistumisten tunnistaminen on tärkeätä, koska ne vahvistavat hyvällä tavalla kuntaliitoksen toteuttajien itsetuntoa.
Yhtenä esimerkkinä niin sanotuista onnistuneista kuntaliitoksista Koski mainitsee Rauman ja Rauman maalaiskunnan kuntaliitoksen vuodelta 1993.
– Sisäkkäisten reikäleipäkuntien kuntaliitokset ovat olleet yleensä tavallista yksinkertaisempia toteuttaa, joskin kuntaliitoksesta päättäminen on ollut näissä tapauksissa usein hyvinkin vaivalloinen ja visainen kysymys.
– Kun Rauman ja Rauman maalaiskunnan kuntaliitoksesta on kulunut aikaa 28 vuotta, on uuden Rauman kuntaidentiteetti ennättänyt vahvistua varmuudella jo vanhan kuntarajan molemmin puolin.
Liitoksia aalloissa
Into kuntaliitoksiin on hiipunut. Tämän vuoden alussa niitä toteutui vain yksi, kun Kankaanpää ja Honkajoki yhdistyivät.
Koski sanoo, että yksi keskeinen syy vähäiseen innostukseen on sote-uudistus. Kunnissa halutaan odottaa ja katsoa, mitä se käytännössä tarkoittaa.
Hän oli mukana tekemässä Kuntaliitokset välietapilla -raporttia, joka julkaistiin 2018. Siinä esitettiin yhtenä viidestä skenaariosta aaltomaisesti vähenevän kuntamäärän kehityspolku, jonka mukaan Suomen kuntamäärä olisi vuonna 2040 noin 250.
Ainakin tähän mennessä aaltoilu on toteutunut, sillä sotien jälkeen kuntia oli noin 550, ja niiden määrä putosi 1960–70-lukujen valtion suuressa kuntauudistuksessa noin 470:een.
Tuon jälkeen oli jälleen kohtalaisen tasaista, kunnes PARAS-uuudistuksen jälkeen kuntamäärä oli 320.
Milloin seuraava aalto mahdollisesti tulee, jää nähtäväksi.
– Kuntaliitosten työvälineitä kannattaa kehittää edelleen, koska on hyvin epätodennäköistä, että kuntamäärän kehitys pysähtyisi lopullisesti, Koski sanoo.
Puuttuuko näistä vertaistutkimukset kokonaan tilanteeseen jos liitosta ei olisi tehty?
Oliko mukava tietää, tutkittiinko tuossa miksi kuntaliitoksia syntyy? Ei niitä kukaan huvikseen ehdota. Toisaalta mihin onnistumista tai ei onnistumista verrataan? Yleensä kahden olessa kyseessä toisella menee huonosti. Menisikö sillä vielä huonommin jos liitosta ei synny vai ok etetaanko, että siellä kaikki polkee paikallaan, eli mihin siis verrataan. Liittymissopimukset ei välttämättä pitkällä tähtäimellä lisää yhteistä luottamusta, jos kaikki työpaikat ja palvelut pakkopidetään entisinä. Syntyy helposti vastareaktio heti kun siirtymäaika on mennyt umpeen. Tärkeintä olisi ymmärtää molempien puolien uhat ja mahdollisuudet.
Kuntapäättäjänä olen ollut mukana kahden ja puolen (liitoskunta puolitettu kahdelle ottajalle) kuntaliitoksen teossa. Voin vakuuttaa, että yhteisen identiteetin rakentaminen kestää vuosia, jopa 30 vuotta, kuten täällä sanotaan. Se kuntaraja on vastustamattoman rakas silloin kun se kaadetaan. Tärkeintä olisi tietysti keskinäinen luottamus, reilu ja huolella tehty selkeäsanainen liitossopimus. Tiedetään, mistä on sovittu ja mitä lähdetään toteuttamaan. Se mikä on usein laiminlyöty, on asukkaiden osallisuus. Liitoksesta tulisi rohkeasti käydä keskustelua niin etukäteen kuin ”jälkihoitona”, vaikka harvoin täyttä yksimielisyyttä on saatavissa. Sitten kun kaupat on tehty, pitää osallisuutta jatkaa, päättäjät ilman muuta kiertämään, tekemään itseään ja näkemyksiään tunnetuksi ja kokoustamaan kylille – osoittamaan kiinnostustaan uusisille kuntalaisille. Kansalaisille ja järjestöille luodaan mahdollisuudet yhteisille jutuille, tapahtumille jne. Juuri niin kuin on todettu, kuntaliitos ei ole vain raja- tai rakennekysymys vaan siihen kuuluu paljon tunteita, mieltä liikuttavia ja jopa turvallisuuden tunteisiin liittyviä kysymyksiä.
Eipä tullut hyötyä Joutseno-Lappeenranta kuntaliitoksestakaan. Keskikaupunki LPR hyötyy, mutta Joutseno on jäänyt aivan lapsipuolen asemaan. Tänä vuonna lopetettiin mm. 2 kyläkoulua, lähikoulut
johon lapset olisivat menneet kävellen tai pyörällä, nyt koulukuljetuksen piirissä. Nykyisessä LPR kaupungissa on pääosin suuria kouluja ja vanhemmilta kuulee ettei alakoulun lapset opi mitään, ts. perus tiedot ja taidot jäävät puutteellisiksi. Täällä demarit puolsi liitosta vaikka neuvoa antava kansanäänestys oli vastaan, puolesta äänesti n 20% vastaan n. 73 % mutta silti pakkoliitos tehtiin. Joutsenolaiset varmaan muistavat tämän vielä tulevissakin vaaleissa ja niin pitääkin. Demarit ei noudata demokratiaa.