Perustuslakiongelmat väijyvät sote- ja maakuntauudistuksessa

Eduskunnan entinen perustuslakivaliokunnan puheenjohtaja Kimmo Sasi, kok., nostaa perustuslakikysymykseksi koko maakuntamallin.

Perustuslain mukaan maakunnilla on itsehallinto. Tämän ehdon täyttyminen ehdotetussa mallissa on haasteellinen, sanoo Sasi.

Hän huomauttaa, että perustuslaki ei määrittele, millaista itsehallinnon pitää olla. Siksi sitä joudutaan pohtimaan.

Sasin mielestä on pohdittava, ovatko esityksen mukaiset maakunnat itsehallinnollisia, jos ne eivät ole taloudellisesti autonomisia. Siis niillä ei ole verotusoikeutta ja ne toimivat vahvassa valtion ohjauksessa.

Sote- ja maakuntauudistuksen projektijohtaja, alivaltiosihteeri Tuomas Pöysti, on nostanut esille kysymykset demokratian toteutumisesta, jos palvelujen tuottajien rooli korostuu suhteessa järjestäjään. Toiseksi mahdolliseksi riskikohdaksi hän on nimennyt maakuntien erilaisuuden.

Kuntalehden haastattelemat perustuslakiasiantuntijat muistuttavat, että myös valinnanvapausmalli on perustuslain kannalta merkittävä. Hallituksen esitys valinnanvapaudeksi on vielä prosessissa, mutta joka tapauksessa myös tasa-arvon toteutuminen valinnanvapaudessa noussee keskustelunaiheeksi, he arvioivat nimettöminä.

Myös kielikysymyksiin ehkä palataan.

Sosiaali- ja terveysministeriön (STM) ylijohtaja Kirsi Varhila vakuuttaa, että perustuslakiin liittyvät kysymykset ovat mukana valmistelussa. Hänen mukaansa työ eri kysymysten osalta on jonkin verran eri vaiheissa.

Etukäteistietoa
vaikea saada

Ongelmallista lain valmistelussa on muun ohella se, että tietoa perustuslainmukaisuudesta ei saa etukäteen. Päätöksen tekee eduskunnan perustuslakivaliokunta vasta siinä vaiheessa kun lakiesitys on eduskunnan käsittelyssä.

Lakeja valmisteltaessa tutkitaan perustuslakivaliokunnan aiempia linjauksia. Valiokunnan viime kerralla muotoileman päätöksen perusteella lähdetään siitä, että sote-uudistus voidaan toteuttaa maakuntamallin mukaan, mutta yksityiskohtia aiemmasta päätöksestä ei voi suoraan johtaa.

Perustuslakiasiantuntijat korostavat, että lopullisia mielipiteitä voi muodostaa vasta kun esitykset ovat kokonaisuudessaan valmiita. Tässä vaiheessa nostetaan esiin kysymyksiä, ei niinkään vastauksia.

Sasi sanoo olevansa huolissaan STM:n perustuslakiosaamisesta, joka on hänen mukaansa saanut voimakasta kritiikkiä viimeksi ympärivuorokautista päivystystä koskevan lakiesityksen yhteydessä.

Tuottajien valtaa
ja asemaa pohditaan

Sekä Pöysti että Kuntalehden haastattelemat kaksi valtiosääntöoppinutta näkevät, että tuottajien rooliin voi liittyä perustuslaillisia ongelmia.

Demokratian toteutuminen voi kärsiä, jos palvelujen tuottajien rooli ja vaikutusvalta muodostuvat käytännössä merkittäviksi suhteessa palvelujen järjestäjään.

– Kansanvaltaisuus on tärkeä elementti suomalaisessa demokraattisessa järjestelmässä, korostaa myös STM:n Varhila.

– Sote-järjestämis- ja maakuntalain pohjalta joudumme arvioimaan järjestäjän vahvuutta toimia roolissaan siten, että kansanvaltaisuus toteutuu sen kautta myös palvelutuotannossa, hän sanoo.

Kaksi perustuslakiasiantuntijaa katsoo, että vielä on liian aikaista ennakoida, aiheutuuko tästä ongelmia.

– Mutta joka tapauksessa perustuslakivaliokunnan pitää arvioida, nouseeko tuottajien valta ja asema niin merkittäväksi, että demokratia, avoimuus ja julkisuus vaarantuvat.

Sasi korostaa järjestämisen ja tuottamisen välistä eroa.

– Palvelujen järjestämisellä turvataan sote-perusoikeuksia ja tällä päätöksenteolla on oltava demokraattinen legitimiteetti. Sen sijaan demokraattinen päätöksenteko ei perustuslain mukaan ulotu palveluiden tuottamiseen. Se on ammattityötä, joka on tehtävä mahdollisimman tehokkaasti ja laadukkaasti.

Sasi kaipaa tiukkaa rajaa järjestämisen ja tuottamisen välille myös niissä palveluissa, jotka maakunnat toteuttavat ja joihin siis ei sovelleta valinnanvapautta.

Maakunnilla
erilaiset olosuhteet

Mahdolliseksi ongelmakohdaksi nähdään maakuntien erilaisuus. Yhdenvertaisuuden toteutuminen voi kärsiä, kun maakunnat ovat voimavaroiltaan erilaiset.

Varhila muistuttaa, että suunnitelmien mukaan jokainen maakunta saa yleiskatteellisen laskennallisen rahoituksen palvelujen järjestämiseen.

– Tämän perustana ovat yhtenäiset kriteerit jokaiselle maakunnalle, joten ainakin rahoituksen kohdentamisen perusteet ovat yhtenäiset. Tällä tavoitellaan voimavarojen yhdenvertaisuutta ja sen toteutumista eri maakunnissa.

Kriteereihin vaikuttavat Varhilan mukaan pääosin sairastavuus, ikärakenne ja väestön määrä.

Oikeusoppineet korostavat, että kriteereistä riippuu paljon. Väestön lisäksi eroja on myös tarjonnassa ja kilpailutilanteessa, mikä voi vaikuttaa joihinkin kustannuksiin.

Valtiosääntöoikeuden professorin mukaan mekaaniset kriteerit eivät välttämättä riitä yhdenvertaisuuden toteutumiseen.

Erilaisuuteen reagoidaan joustavuudella.

– Maakunnan itsehallintoon perustuen on tarkoitus jättää maakunnille liikkumavaraa toteutuksessa, jotta maakuntien erilaisuus ja erityispiirteet voidaan ottaa huomioon. Tämä turvaa myös kansanvaltaisuuden toteutumista, sanoo STM:n ylijohtaja Kirsi Varhila.

Sasi ei näe maakuntien erilaisissa edellytyksissä ratkaisematonta ongelmaa.

– Valtionosuuskriteerien pitää olla yhdenvertaisuutta edistäviä. Olennaista on, että jos maakunta ei kykene täyttämään perusoikeusvelvoitteita, se voidaan pakkoliittää toiseen maakuntaan.

Näin kansalaiset eivät jää kärsimään puutteellisista palveluista.

Valinnanvapaus toteutuu
eri tavoin eri puolilla

Yhdenvertaisuuteen liittyy olennaisesti valinnanvapaus, joka toteutunee käytännössä eri tavoin eri puolilla.

– Onhan selvää, että valinnanvapaus pelittää eri tavalla eri puolilla, sanoo perustuslakiasiantuntija.

Oikeusoppineiden mukaan jossain vaiheessa pitää ottaa kantaa siihen, miten yhdenvertaisuutta tulkitaan tilanteessa, jossa Helsingissä on valittavana runsaasti yksityisiä palveluntarjoajia ja jossain muualla ei ehkä mitään muuta kuin julkisen tahon tuottama palvelu.

Sasin mukaan tarkoitus on, että kansalaisten palvelut olisivat yhdenmukaisia.

– Valinnanvapaus vahvistaa yhdenvertaisuutta, kun asiakas voi hakeutua omasta mielestään parhaaseen hoitoon. Mutta on selvää, että paikallisesti Enontekiöllä palvelujen saatavuus ei ole sama kuin Helsingin Meilahdessa.

– Se on vain hyväksyttävä.

Kimmo Sasi nostaa esiin vielä yhden perustuslaillisen pohtimisen aiheen.

Kuntayhtymien ja siis kuntien omaisuuden siirtäminen maakunnille ei hänen mukaansa ole ongelmatonta.

– Käytäntö on ollut, että jos kunnat luovuttavat omaisuuttaan muuten kuin vapaaehtoisesti, niille maksetaan siitä korvaus.

Artikkeli on julkaistu Kuntalehdessä 13/2016