Uusi valtuustokausi haastaa kuntastrategian digitavoitteet
Strategia-asiakirjojen mukaan palvelujen digitalisointia tehdään kunnissa pitkälti kuntakohtaisesti jokaisen kunnan omista tarpeista lähtien. (Arkistokuva Espoon valtuustosta: Seppo Haavisto)
Kuntastrategioiden digitaalisten tavoitteiden toteutumista varten tarvitaan mittaristo, ja kuntien ja valtion välille tarvitaan digiasioissa vuorovaikutusta, esittävät ARTTU2-tutkimusohjelmaan kuuluvan Kuntastrategiat digitalisaation ohjausvälineenä -tutkimuksen tekijät.
Tutkimus kohdistui ARTTU2-ohjelman 40 kuntaan sekä viiteen muuhun suureen kaupunkiin. Tutkituilla kunnilla ei ollut valtuustokaudella 2013–2016 sellaisia selkeitä strategisia tavoitteita, joilla pyritään synnyttämään uusia toimintamalleja tai muuttamaan kunnan roolia enemmän palvelujen tuottajasta palvelujen mahdollistajaksi tieto- ja viestintäteknologiaa hyödyntämällä.
Tutkijoiden mukaan suurin osa kunnista ei ole lähtenyt tavoittelemaan teknologiakehityksen avulla uusien toimintamallien saavuttamista, vaan pääpaino on ollut nykyisten toimintatapojen kehittämisessä tuloksellisemmiksi ja vaikuttavammiksi.
– Tarkastelun kohteena ollut strategiakausi ja tutkimusaihe olivat siinä mielessä haasteellisia, että varsinaiset ”digitalisaation” hyödyntämistä koskevat tavoitteet ja niiden esiin nostaminen kiihtyi vasta keskellä kuntien strategiakautta, toteaa yksi tutkimuksen tekijöistä, projektitutkija Tommi Oikarinen Itä-Suomen yliopistosta.
Kiihtyminen oli seurausta muun muassa Sipilän hallitusohjelmasta, jossa palvelujen digitalisoimisen varaan on laskettu paljon.
– Tämän vuoksi nyt tehty tutkimus luo vasta pohjaa tulevaa arviointia varten. Onkin erittäin mielenkiintoista nähdä, miten seuraavien strategioiden tavoitteiden asettelu ja toimenpiteet eroavat edellisestä, Oikarinen sanoo.
Digitaalisen strategian tulisi näkyä
Toinen tutkimuksen tekijä, professori Tomi Voutilainen Itä-Suomen yliopistosta, muistuttaa, että digitaalinen strategia tulisi näkyä uudessa kuntastrategiassa, koska sen perusteella kunta käytännössä kehittää toimintaansa neljä vuotta. Kuntalain mukaan kuntastrategian pitäisi koota kaikki aiemmat strategiat joita kunnassa on ollut, kuten hankinta- ja palvelustrategia.
Voutilainen pitää mielenkiintoisena, että hallitusohjelmien digitaalisten palvelujen tavoitteet ja kehittämisohjeet eivät ole valuneet kuntastrategiatasolle.
– Kuntastrategioita on laadittu kunnan omasta näkökulmasta ja haluttu painottaa tiettyjä asioita jotka on tietylle kunnalle tärkeitä.
Kun valtakunnalliset tavoitteet eivät siirry kuntastrategiaan, valtakunnallisiin tavoitteisiin pääseminen kuntatasolla heikkenee.
– Kuntastrategian pitäisi olla sellainen jonka perusteella kuntaa kehitetään ja johdetaan. Tämä korostuu erityisesti uudella valtuustokaudella, kun kuntastrategian luonne on muuttunut toisenlaiseksi.
Lisää vuorovaikutusta kuntastrategian ja hallitusohjelman välille
Tutkijat kehottavatkin kehittämään yhteydenpitoa ja vuorovaikutusta kunnan keskeisten sidosryhmien, muiden muassa valtion, välille.
– On kaikenlaisia neuvottelukuntia ja ohjausryhmiä, mutta ne keskittyvät operatiivisen tason asioihin eikä niinkään strategisen tason asioihin, Tomi Voutilainen sanoo.
”Se miten kunnat ovat omassa tavoitteenasettelussaan käyttäneet hallitusohjelmassa esitettyjä tavoitteita, on jäänyt tieteellisessä analyysissä paitsioon erityisesti tieto- ja viestintäteknologian hyödyntämisen sekä digitalisaation osalta”, tutkimuksessa todetaan
– Kunta-valtiosuhdetta ja -vuorovaikutusta olisi syytä kehittää strategiatasolla jo pelkästään siitä syystä että kuntastrategiat laaditaan eri aikaan kuin hallitusohjelma.
– Hallitusohjelmaa laadittaessa tulisi ottaa huomioon, mihin suuntaan olemassa olevissa strategioissa kuntien toimintaa suunnataan, ja toisaalta kuntastrategioissa tulisi ottaa huomioon mitä tavoitteita hallitusohjelmassa on suhteessa kuntien toimintaan, Tomi Voutilainen sanoo.
Seurannan mittaristo puuttuu
Uudessa kuntalaissa on nostettu esiin myös strategian toteutumisen arviointi ja seuraaminen. Tomi Voutilaisen mukaan tutkimus osoitti, että strategian vaikutusten mittaamiseen ei juuri ollut kiinnitetty huomiota.
– Seuraaminen tarkoittaa, että pitää olla jotain mittareita joiden perusteella arvioidaan, miten kuntastrategia toteutuu kunnissa.
Tällaisia mittareita ei kunnilla juuri ole, Voutilainen sanoo.
– Tämä ei koske vain digitalisointiin liittyviä asioita vaan yleisemminkin mittaamisessa on kehittämisen varaa.
Tutkimuksessa toisaalta nostetaan hyvänä esimerkkinä Turku, jonka strategian mukaan kaupunki seuraa strategian etenemistä indikaattoreilla ja todentaa strategian vaiheittaisen etenemisen ja tulosten saavuttamisen näihin linkitetyillä mittareilla, jotka kertovat monipuolisesti koko kaupungin kilpailukyvyn ja hyvinvoinnin kehityksestä.
”Strategioissa kuvatuille arviointitavoille on tavallista, että tavoitteiden saavuttamisen seurannassa käytettyjen mittareiden sijasta asiakirjoissa on kuvattu enemmän yleistä menettelyä, jolla tavoitteiden saavuttamista on tarkoitus myöhemmin arvioida”, tutkimuksessa todetaan.
Tutkijat esittävät ehdotuksensa mittaristoksi kuntien käyttöön erityisesti digitaalisia asioita varten.
– Samalla ohjeella voi kyllä kehittää myös muiden asioiden mittaamista.
Mittariston puuttumisesta seuraa, että kuntastrategian toteutumisesta ei välttämättä voi sanoa mitään vaikea sanoa mitään. Tämä on Voutilaisen mielestä huolestuttavaa.
– On syytä unohtaa aikaisemmat kuntastrategiat joissa tehdään uusi powerpointkalvo ja se on siinä.
– On saatava uusi rytmi kuntastrategian laatimiseen, koottava kaikki strategiat yhteen strategiaan ja ottaa se huomioon kun kunnan toimintaa ja taloutta suunnitellaan vuosittain. Strategia on se asiakirja johon toiminnan ja talouden suunnittelun pitää lain mukaan pohjautua.
Hyöty konkretisoituu vähitellen
Yksi niin kunnissa kuin alan ammattilaisten keskuudessa hämmennystä aiheuttava tekijä on termi digitalisaatio, jolle ei ole varsinaista täsmällistä määritelmää.
Tutkimuksessa termi on määritelty näin: ”Digitalisaatiolla tarkoitetaan tieto- ja viestintäteknologian hyödyntämistä toimintatapojen uudistamisessa sekä prosessia, jolla luodaan uusia digitaalisia toimintamalleja. Digitalisaatiolla pyritään tehostamaan organisaatioiden toimintaa ja palvelutuotantoa hyödyntämällä tieto- ja viestintäteknologiaa.”
Tomi Voutilaisen mukaan tutkituissa strategioissa ja toiminta- ja taloussuunnitelmissa saatettiin ymmärtää digitalisaatio toisaalta vain sähköisten palvelujen kehittämiseksi, toisaalta kunnan sisäisten toimintojen kehittämiseksi muun muassa niin että rutiiniluontoisia tehtäviä pyritään muuttamaan ihmiskäyttöisistä tietojärjestelmillä käytettäviksi.
”Strategioissa kuvattujen tavoitteiden näennäisesti yhdenmukainen terminologia pitää sisällään hyvin erilaisista lähtökohdista muodostettuja, erilaiseen lopputulokseen tähtääviä sekä erilaisin toimenpitein toteutettavissa olevia tavoitteita ja toimenpiteitä. Toiselle kunnalle digitalisaation hyödyntäminen tarkoittaa olemassa olevien paperilomakkeiden digitointia ja toiselle mahdollisuutta tiedon avaamisen kautta luoda paikallista elinvoimaa tukevaa uutta liiketoimintaa.”
– Kun tavoitteeksi asetetaan kuntapalvelujen parantaminen digitalisaation avulla, tuntuu toimenpiteenä yhden tai kahden sähköisen palvelujen tai hallintoa tukevan tietojärjestestelmän käyttöönotto kovin epäsuhtaiselta tavoitteeseen nähden, Tommi Oikarinen arvioi.
– Toiminnan muutoksella saavutettava hyöty ulosmittautuu kuitenkin vasta uuden toimintamallin vakiintumisen myötä, jolloin yksittäisten palvelujen tai tietojärjestelmän hankinta tai käyttöönotto, eivät vielä sinänsä muuta asiantilaa tavoiteltuun suuntaan.
Isamaria Räsänen, Tommi Oikarinen, Niko Vartiainen & Tomi Voutilainen: Kuntastrategiat digitalisaation ohjausvälineenä – Tavoitteista tuloksiin kuntien toiminnan digitalisoinnissa. ARTTU2-ohjelman tutkimuksia nro 4.
Linkki tutkimukseen (pdf)
