Viranhaltijoiden asema kuntayhtiöissä epäselvä: "Laki kaipaa uudistamista"

Mikä on viranhaltijoiden asema kuntayhtiöissä? Pitäisikö heidät jääviyden takia jättää kokonaan pois yhtiöiden hallituksista? Kuinka asiakirjojen julkisuuden periaate toteutuu?

Siinä kysymyksiä, joita Itä-Suomen yliopiston julkisoikeuden yliopistonlehtori, dosentti Matti Muukkonen käy läpi tuoreessa Lakimies-lehdessä julkaistussa tutkimuksessaan.

Nykyinen lainsäädäntö on hänen mielestään kysymysten osalta epäselvä ja ristiriitainen. Hän päätyykin ehdottamaan lainsäädännön uudistamista.

Muukkonen huomauttaa, että eri kunnissa on erilaisia ohjeistuksia viranhaltijoiden osallistumisesta kuntayhtiöiden hallituksiin. Melko yleinen käytäntö on, että virkamies on hallituksissa mukana ikään kuin katsomassa luottamushenkilöiden perään.

Hän pohtii, että alan asiantuntemusta tarvitaankin yhtiön asioista päätettäessä mutta tämä ei toisaalta tarkoita suoraan sitäkään, että jokaisen kuntayhtiön hallituksessa ehdoton asiantuntija olisi kunnan virkamies.

– Kuntayhtiöiden hallituksen jäsenten pitää pystyä toimimaan toisaalta itsenäisesti, hän muistuttaa.

Yksityinen henkilö vai viranhaltija?

Vanhassa kuntalaissa oli niin sanottu yhteisöjäävin poikkeus, jolla kunnan luottamushenkilöt ja viranhaltijat vapautettiin esteellisyydestä. He eivät toisin sanoen olleet esteellisiä käsittelemään kuntayhtiöiden asioita kunnan viranomaisissa, kuten kunnanhallituksessa. Sama koski kuntayhtymiä.

– Uusi kuntalaki kumosi poikkeuksen yhtiöiden osalta. Kuntayhtiöt ovatkin taas normaalin hallintolain yhteisöjäävin piirissä.

Muukkonen sanoo, että tilanne on ollut ongelmallinen esimerkiksi asiakirjojen julkisuuden osalta. Yleisesti ottaen esimerkiksi kuntien tytäryhtiöiden asiakirjat eivät kuulu julkisuuslain piiriin samoin kuten kuntien asiakirjat.

Jos kunnan viranhaltija saa sähköpostiinsa esityslistan tai pöytäkirjan, saako hän sen viranomaisena vai yksityisenä henkilönä? 

– Tästä syntyy mielenkiintoinen jännite. Jos hän on tuolloin yksityishenkilö, materiaali ei ole julkinen. Jos taas virkamies, materiaali on julkista.

Toisin sanoen jos käytetään työaikaa, tarvitaan sivutoimilupa, ja jos vapaa-aikaa, niin ilmoitus riittää, ellei sitten aiheudu esteellisyyksiä.

Sivutoimilupaa ei saisi virkamiehelle myöntää, jos hänen katsotaan olevan esteellinen hoitamaan tehtävää.

Mitä on esteellisyys?

Käytännön esimerkkinä Muukkonen muistuttaa Länsimetrosta, joka on Espoon ja Helsingin kaupunkien yhteisesti omistama osakeyhtiö. Espoon tekninen johtaja on toiminut yhtiön hallituksessa eikä ole esteellisyytensä vuoksi voinut käsitellä yhtiön asioita kaupungin puolella.

– Laissa on epäselvää, mitä esteellisyydellä tarkoitetaan. Mitä esimerkiksi on vähän esteellinen tai vähän enemmän esteellinen? Lainsäädäntöä pitäisi tältä osin tarkistaa.

Viranhaltija voi toimia hallituksessa mukana yksityishenkilönä, mutta entäpä, jos hänellä ei ole sitä varten sivutoimilupaa?

– On aika epäuskottavaa, että esimerkiksi tekninen johtaja toimisi metroyhtiön hallituksessa oman erinomaisuutensa takia eikä teknisen johtajan viran takia.

Miten yhtiön asiakirjoja sitten tulee käsitellä? Ovatko ne hänen asemansa takia julkisia?

Muukkonen toivoo, että lainsäädäntö mietittäisiin tältä osin uudelleen ja samalla tulisi selkeät perusteet sille, milloin yhtiöiden asiakirjat ovat julkisia.

Nykytilanteessa julkisuuden periaate heikkenee, kun kunnat muuttavat toimintojaan yhtiömuotoisiksi.

Päätettävä olisi myös, olisiko tilanne erilainen eriosuuksin omistetuissa yhtiöissä.

Yhtiöittämisellä avoimuus vähenee

Muukkonen on puhunut vuosikausia julkisuuden periaatteesta ja huomauttanut myös epäkohdasta, mikä kuntatehtävien yhtiöittämiseen liittyy.

– Lainsäädäntö ei ole ajan tasalla eikä osaa käsitellä olemassa olevaa ilmiötä.

Tuore käytännön esimerkki on Helsingin kaupungin liikenneliikelaitos HKL. Vantaa päätettiin ottaa siihen mukaan, mutta nykyinen kuntalaki ei mahdollista tällaista kahden kunnan laitosta.

– Ainoaksi mahdollisuudeksi jäi vanhan liikelaitosmallin yhtiöittäminen. Tämä tarkoittaa sitä, että yhtiön toiminta karkaa julkisuuslain piiristä pois.

Hän muistuttaa, että kunnat pystyvät itse heikentämään julkisuuden periaatetta pelkästään yhtiöittämisen kautta.

Viranhaltijat pois yhtiöhallituksista?

Lain uudistamisen tarpeellisuudesta kertoo myös viranhaltijoiden jääviyskysymykset hyvinvointialueita perustettaessa. Muukkonen kertoo tilanteista, joissa luottamushenkilö on ollut esteellinen sekä kunnan että hyvinvointialueen puolella.

– Omaisuuden siirroissa on ollut joissakin maakunnissa isoja ongelmia. Esimerkiksi Pohjois-Karjalassa kuntayhtymän viranhaltijoita vuokrattiin hyvinvointialueelle. Lainsäädäntö ei tunne tällaista mekanismia.

Yksi mahdollisuus ratkaista ongelmalliset tilanteet olisi sulkea viranhaltijat kokonaan pois yhtiöiden hallituksista.

Muukkonen kysyy, olisiko se sitten hyvä ratkaisu. Hänellä ei kuitenkaan ole valmista ja suoraa vastausta siihen, kuinka lakia pitäisi tarkalleen ottaen muuttaa.

Hän toivoo, että ratkaistavaksi tulisi, millainen on viranhaltijoiden rooli yhtiöiden hallituksissa. Ratkaista pitäisi myös, miten asiakirjojen julkisuuteen suhtaudutaan.