Näkökulma: Hyvinvointialueiden tosiasiallinen itsehallinto?

Kuten olemme panneet merkille keskustelu on viime kuukausina kohdistunut hyvinvointialueiden talouteen ja toimintaan. Tässä kirjoituksessa kiinnitetään huomiota hyvinvointialueiden itsehallintoon, joka on olennainen osa hyvinvointialueiden tosiasiallisten toimintaedellytysten toteutumisessa.

Hallituksen esityksessä (HE 241/2020 vp) hyvinvointialuelaiksi todetaan: ”Hyvinvointialueiden perustuminen itsehallintoon edellyttää, että niiden ylin päättävä toimielin eli aluevaltuusto valitaan suorilla aluevaaleilla, joissa hyvinvointialueen asukkailla olisi yleinen ja yhtäläinen äänioikeus.” Hyvinvointialueiden itsehallintoa on perusteltu juuri edellä mainitulla suoralla vaalilla. Perustelu on sikäli relevantti, että aikaisemmin sote-palveluita järjestivät ja tuottivat kuntayhtymät ja sairaanhoitopiirit, joiden edustajia ei valittu suoralla kansanvaalilla vaan kunnanhallitusten -tai valtuustojen nimeämänä ja toimesta. Suora kansanvaali ei kuitenkaan takaa ja kerro mitään siitä mikä alueiden tosiasiallinen itsehallinto on.

Perustuslakivaliokunta (PeVL 17/2021 vp) totesi lausunnossaan: ”Valtion ohjauksen, tehtävien järjestämistapaa koskevien rajoitusten ja ehdotetun rahoitusmallin vuoksi hyvinvointialueiden itsehallinto jää varsin ohueksi.” Hallintovaliokunta (HaVL 12/2021 vp) kiinnitti lausunnossaan asiaan huomiota toteamalla: ”Hyvinvointialueisiin kohdistuva valtion vahva ohjaus kaventaa kansanvaltaisen päätöksenteon alaa.”                     

Hyvinvointialueiden rahoitus tulee suoraan valtiolta toisin kuin kunnilla on verotusoikeus. Perustuslakivaliokunta ei kuitenkaan pitänyt verotusoikeutta ehdottomana edellytyksenä hyvinvointialueiden itsehallinnon toteutumisen kannalta. Kuntien osalta yleistä toimialaa on pidetty keskeisenä itsehallinnon elementtinä. Sen sijaan hyvinvointialueilla ei ole kuntien tavoin yleistä toimialaa.  

Perustuslakivaliokunta (PeVL 17/2021 vp) totesi: ”Kuntia suurempien hallintoalueiden puuttuva tai laissa rajoitettu yleinen toimiala on lähtökohtaisesti vastoin sitä itsehallinnon periaatetta, joka alueelliseen itsehallintoon perinteisesti on liitetty (PeVL 26/2017 vp, s. 22). Valiokunta on myös pitänyt selvänä, että yleinen toimiala vahvistaisi hallintoalueen itsehallinnollista asemaa (PeVL 26/2017 vp, s. 22). Yleisen toimialan ehdotetunkaltainen rajaus ei kuitenkaan muodostu perustuslain 121 §:n 4 momentin kannalta ongel-malliseksi.”                                                                                                 .

Sote-rahoituslain (Laki hyvinvointialueiden rahoituksesta 617/2021) 4.1 §:n mukaan: ”Hyvinvointialue päättää saamansa valtion rahoituksen kohdentamisesta tehtäviensä hoitamiseen.” Tästä huolimatta kevään kehysriihessä valtioneuvosto astui alueiden tontille ja operatiiviseen toimintaan päättämällä rahoituslain 4.1 §:n vastaisesti perusterveydenhuollon päivystyksistä, joka on mitä suuremmassa määrin asia, josta hyvinvointialueiden tulee päättää itse, mikäli alueilla katsotaan ylipäätään olevan tosiasiallista itse-hallintoa. Alueiden tosiasiallinen itsehallinto toteutuu ja konkretisoituu vain siten, että valtio pysyy omalla tontillaan sote-rahoituslain 4.1 §:n edellyttämällä tavalla.                                                                    

On selvää, että valtiolla tulee olla ohjaus ja päätösvaltaa rahoitukseen liittyen, mutta tätäkin valtaa rajoittaa perustuslain 19.3 §, jonka mukaan: ”Julkisen vallan on turvattava, sen mukaan kuin lailla tarkemmin säädetään, jokaiselle riittävät sosiaali- ja terveyspalvelut ja edistettävä väestön terveyttä.” Valtio ei voi tiukassa taloustilanteessa viitata perustuslaille kintaalla.

Sote-järjestämislain (Laki sosiaali- ja terveydenhuolloin järjestämisestä 612/2021) 8 §:n mukaan ”Hyvinvointialue vastaa sosiaali- ja terveydenhuollon järjestämisestä alueellaan ja on järjestämisvastuussa asukkaidensa sosiaali- ja terveydenhuollosta.” Tosiasiallinen vastuu on näin ollen alueilla, eikä valtiolla, joka on syytä ottaa huomioon mm. potilasturvallisuutta koskevissa tilanteissa, joka taas liittyy siihen, minkälaiset taloudelliset resurssit – joista valtio vastaa – alueilla on.

Edellä mainittu tarkoittaa käytännössä sitä, että alueiden ollessa vastuussa palveluiden järjestämisestä ja mm. potilasturvallisuudesta, valtioneuvoston, valtiovarainministeriön ja sosiaali- ja terveys-ministeriön ei tule kolmen metrin kepilläkään puuttua alueiden operatiiviseen toimintaan, joka kehysriihen osalta nähtiin. Riihessä valtioneuvosto ylitti toimivaltansa rahoituslain 4.1 §:n ja sote-järjestämislain 8 §:n osalta.

Kirjoitus otsikoitiin: Hyvinvointialueiden tosiasiallinen itsehallinto? Otsikko sisälsi kysymysmerkin, joka velvoittaa kirjoittajaa vastaamaan kysymykseen. Huomio kannattaa tässä yhteydessä kiinnittää termiin tosiasiallinen. Perustuslakivaliokunta (PeVL 17/2021 vp) ja hallintovaliokunta (HaVL 12./2021 vp) joutuivat lausunnoissaan pitkin hampain myöntämään, että hyvinvointialueiden itsehallinto jää varsin ohueksi ja että alueisiin kohdistuva valtion vahva ohjaus kaventaa kansanvaltaisen päätöksenteon alaa. Perustuslakivaliokunnan ja hallintovaliokunnan lausunnot kertovat siitä, että alueiden tosiasialliselle itsehallinnolle viitattiin kintaalla, jotta sote-uudistus ei kosahda poliittisen paineen alla perustuslakivaliokunnan jykevään tammioveen.

Kuten todettua, julkisen vallan tehtävänä on perustuslain 19.3 §:n mukaan turvata jokaiselle riittävät sosiaali- ja terveyspalvelut. On valtiontalous kuinka tiukka tahansa valtiolla on PL 19.3 §:n mukaan oma vastuunsa sote-talkoissa, jota valtio ei voi pakoilla.

Olli-Pekka Salminen

Kirjoittaja on hallintotieteiden maisteri pääaineena kunnallisoikeus. Kirjoittaja laatii oikeustieteellistä väitöskirjaa otsikolla ”Kuntalaisen ja hyvinvointialueen jäsenen aloiteoikeus”.