Tutkimusryhmä esittää: kuntien tilintarkastustoiminta kaipaa uudistuksia

Enemmän hankintaosaamista tilintarkastusten kilpailutuksiin, tarkastuslautakunnan jäsenille kelpoisuusvaatimukset ja lisää vaihtuvuutta kunnan tilintarkastajiin. Siinä muutamia ehdotuksia, joita kuntien ja kuntayhtymien tilintarkastustoimintaan perehtynyt tutkimusryhmä esittää tuoreessa raportissaan.

Valtiovarainministeriön Tampereen yliopistolta ja Itä-Suomen yliopistolta tilaamassa raportissa kunnat ja kuntayhtymät olivat pääosin tyytyväisiä toimintaan, mutta kattavassa tutkimuksessa löytyi eri osa-alueita, joita on syytä kehittää.

Yksi mielenkiintoisimmista kehitysehdotuksista on ajatus siitä, että kuntalaissa määriteltäisiin tarkastuslautakunnan jäsenille omat osaamisvaatimukset.

Tarkastuslautakuntien rooli ja tapa tehdä töitä eri kunnissa ja kuntayhtymissä on hyvin kirjava. Samalla tapaa kirjava on myös lautakuntiin valittavien luottamushenkilöiden oma osaaminen tarkastustoimintaan silmällä pitäen.

Asia voisi parantua, jos tarkastuslautakunnan jäsenille asetetaan jonkinasteisia vaatimuksia kuntayhtiöiden hallitusten jäsenten osaamisvaatimusten tapaan.

-Asetetaan kuntalaissa tarkastuslautakunnalle ammattitaitovaatimus tai vähintään vahvistetaan tarkastuslautakuntien osaamista muilla keinoin. Joka tapauksessa tähän olisi tarvetta puuttua, apulaisprofessori Hannu Ojala Itä-Suomen yliopistosta esitti työryhmän puolesta raporttia esitellessään.

Asiantuntijat havaitsivat korjattavaa siinä, että sama tilintarkastaja voi vastata kunnan tilintarkastuksesta jopa vuosikymmenten ajan. Professorit esittävät raportissaan, että jatkossa sama vastuullinen tilintarkastaja voisi toimia kunnassa vain kuusi vuotta, jonka jälkeen olisi uuden henkilön vuoro.

-Se on myös riippumattomuusongelma, johon esitämme sääntelymuutoksena, että sama henkilö ei voisi toimia useita kausia peräkkäin vastuunalaisena tarkastajana, esitti Ojala työryhmän kantana.

Ei pelkällä hinnalla

Hankintaosaamisen kasvattamiselle on myös asiaa selvittäneen työryhmän mielestä tarvetta. Yksi selkeä ongelma kuntien ja kuntayhtymien tilintarkastustoiminnan kilpailutuksessa on tarjouspyyntöjen valintakriteeristön vahva painottuminen hintaan ja tarkastuspäivien lukumäärän kiinnittäminen etukäteen. Jos hankintaa kilpailuttaessa on pudotettu tarkastuspäivien määrä alas, niin se voi olla jo riski julkishallinnon lainmukaiselle toimivuudelle.

-Kun päivien lukumäärä kiinnitetään tarjouspyynnöissä etukäteen, niin se ei aina mahdollista riittävän laajan tilintarkastuksen toteuttamista. Toimeksiantosopimuksissa on se vaihtoehto, että lisäpäiviä ostetaan, jos havaitaan, ettei julkishallinnon hyvän tilintarkastustavan mukainen tarkastuksen määrä ei toteudu, tutkimusryhmän työtä perjantain webinaarissa esitellyt professori Lasse Oulasvirta arvioi.

Kunnat ja kuntayhtymät voivat itse määritellä, minkä verran heidän toiminnan tarkistamiseen tilintarkastaja työpäiviä käytetään. Mitä isompi kaupunki, sitä enemmän kunnan tarkastustoimintaan on resursseja. Tilintarkastajien työpäivien määrässä ääripäitä edustavat Helsinki 390 päivää ja Kyyjärvi 3 päivää.

-Tarjouspyyntöasiakirjoista ei aina käy ilmi, mihin tarkastuspäivien määrä perustuu. Usein näyttää siltä, että se perustuu siihen, mitä on aikaisemminkin pyydetty. Kun toimintaympäristö muuttuu, niin silloin pitää tarkistusmäärääkin tarkistaa.

-Yksi vaihtoehto olisi se tarjouksen laatutekijöitä pisteytetään yhdessä hinnan kanssa. Silloin laadun vaikutus tulee paremmin esiin. Nyt halvimman hinnan tarjoamalla voittaa kilpailutuksen, Oulasvirta jatkaa.

Painostustakin esiintyy

Tutkimuksen 46 kunnan otoksen perusteella kuntapuolella tarkastuksen tuntihinta oli keskimäärin noin 75 euroa, kun se yksityisellä puolella oli 100 euroa tunnille. Kuntatilintarkastusta tarjoavien yritysten määrän väheneminen on ongelmallista. Suurista toimijoista kilpailutuksiin osallistuu käytännössä enää kaksi eli KPMG ja BDO Audiator.

-Yksi huolestuttava tulos oli, että tilintarkastajiin kohdistuu jonkin verran asiakkaan taholta painostusta. Meidän verkkokyselyn mukaan 23 prosenttia tilintarkastajista kertoi kohtaavansa painostusta melko usein. Sitä emme kysyneet, millaista painostus sisällöltään on. Painostus voi vaikuttaa tilintarkastajan riippumattomuuteen ja raportointiin, Lasse Oulasvirta korosti.

Tutkimusryhmä esittää myös harkittavaksi, että kuntatilintarkastuksen kustannukset otettaisiin huomioon valtionosuuksissa. Korvamerkitty valtionosuus on työryhmän mukaan toiminut aiemminkin tehokkaasti kuntataloudessa.

 

Kehittämisehdotukset tiivistetysti

 

1. Tarkastettava kunta tai kuntayhtymä ei saa määritellä tilintarkastuksen laajuutta etukäteen sellaiseksi, ettei riippumatonta ja riittävän kattavaa tilintarkastusta pystytä suorittamaan.
2. Vastuunalaisen tilintarkastajan rotaatiovaatimus tulisi kirjata lakiin, siten ettei sama henkilö voi toimia vastuunalaisena tilintarkastajana yli kuutta vuotta.
3. Kuntatilintarkastuksen markkinan kehitystä tulee seurata tarkkaan, sillä markkina on kehittymässä duopoliksi.
4. Tarkastuksen kannalta keskeisten seikkojen lisääminen tilintarkastuskertomukseen tulisi selvittää (ISA 701 -standardin mukaisesti).
5. Tilintarkastusmuistio tulisi antaa kunnanvaltuutettujen ja kuntatilintarkastuksessa tilivelvollisten käyttöön nykyistä käytäntöä laajemmin.
6. Perustetaan työryhmä selvittämään julkishallinnon hyvän tilintarkastustavan täsmentämistä ja kehittämistä ottaen huomioon tilintarkastuksen kansainväliset ISA-standardit. Työryhmä voi olla Suomen Tilintarkastajat ry:n tai VM:n perustama, mutta siihen tulisi ottaa mukaan kaikki ao. sidosryhmät.
7. Tarkastuslautakunnan jäsenille tulisi asettaa lakitasoiset pätevyys- tai osaamisvaatimukset, samaan tapaan kuin kuntien tytäryhteisöjen hallitusten jäsenille on asetettu. Tarkastuslautakuntiin voisi jopa harkita mahdollisesti nk. asiantuntijajäsenten valitsemista.
8. Harkittavaksi tulee ottaa valtionosuus kuntatilintarkastuksen kustannuksiin. Kuntia ja kuntayhtymiä tulee taloudellisesti kannustaa tarkastusmäärien hankintaan tavalla, joka ottaa huomioon riskiympäristössä, tehtävissä ja organisointitavoissa tapahtuneet muutokset. Hallitusten ohjenuoraksi ottaman rahoitusperiaatteen voi osittain tulkita edellyttävän tätä tilanteessa, jossa kuntatilintarkastuksen kattavuutta ja ulottuvuutta on lisätty ja halutaan lisätä valtiovallan toimesta.
9. Määrällisesti JHT-tilintarkastajia on noin yksi neljää tarkastuskohdetta (kunta tai kuntayhtymä) ja noin yksi seitsemää tarkastuskohdetta kohden, jos myös tilintarkastettavat seurakunnat lasketaan mukaan. On huolehdittava JHT-tutkintoon valmistavasta koulutuksesta sekä julkishallinnon tilintarkastuksen ammattiuran houkuttelevuudesta. Riittävä ja osaava JHT-tarkastajien määrä on keskeinen edellytys laadukkaalle ja riittävälle julkishallinnon tilintarkastukselle.

Tutkimusryhmän raportti kokonaisuudessaan

Aiheesta VM:n sivuilla