Analyysi: Korona kurittaa kuntien kustannuksia
Huono-osaisuus ja sen seuraukset kunnissa todennäköisesti kasvavat akuutin työttömyyden ja pienyrittäjien tulottomuuden seurauksena samalla kun jo aiemmin heikossa asemassa olevien väestöryhmien asema heikkenee, kirjoittavat Joakim Zitting, Sakari Kainulainen ja Varpu Wiens. (Grafiikka: DIAK)
Viime päivinä on kuultu asiantuntija-arvioista, että pandemia iskee kipeimmin jo entuudestaan heikossa asemassa oleviin. Poikkeusolojen keskelläkin panostaminen ihmisten hyvinvointiin ja mahdollisuuksiin parantaa myös alueiden taloudellista menestystä, joten kuntien ja alueiden on syytä huolehtia asukkaidensa hyvinvoinnista ja torjua huono-osaisuutta. Koska kunnat ovat lakisääteisesti velvoitettuja seuraamaan ja edistämään asukkaidensa hyvinvointia, olemme keskittyneet tarkastelemaan huono-osaisuuden kustannuksia kuntatasolla. Koronavirus toi kunnatkin uuden ja osin hallitsemattoman tuntuisen tilanteen eteen ja tarvitaan keinoja tilanteesta palautumiseen.
Tuomme tässä esille sitä, mitä kustannuksia kunnille koituu etuuksista ja palveluista köyhille, mielenterveys- ja päihdeongelmista kärsiville ja lastensuojelun asiakkaille. Tarkoituksena on tuottaa kuntien päättäjille avuksi kuvaa, paljonko huono-osaisuus maksaa kunnille, minkä verran kustannukset vaihtelevat eri puolilla Suomea, ja voiko näitä kustannuksia jotenkin hillitä. Toivomme tämän myös synnyttävän näin koronakriisin keskellä keskustelua siitä, mihin resursseja pitäisi suunnata.
Kunnilla on vaikeuksia arvioida kustannuksia
Kustannustarkastelun näkökulmat ovat vasta kehittymässä, koska yhdenmukaista tietoa erilaisista palveluista ei ole ollut saatavilla. Analyysiprosessimme aikana huomasimme, että sosiaali- ja terveyspalvelujen yksikkökustannukset vaihtelevat hyvin paljon ympäri maata. Erityisen vaikeaa on vertailla kustannusten perusteella vaikkapa kahta vierekkäistä, eri kuntayhtymiin tai sairaanhoitopiireihin kuuluvaa kuntaa keskenään. Keskeinen kysymys on se, ovatko kustannukset kohdistuneet kumpaankin kuntaan yhdenmukaisin periaattein. Kustannukset eivät myöskään välttämättä kerro siitä, kuinka hyvin asukkaiden tarpeet on käytetyillä resursseilla tyydytetty.
Kuntien huono-osaisuuteen liittyvien kustannusten painopiste vaikuttaa olevan mielenterveys- ja päihdepalveluiden käytöstä, somaattisten erikoissairaanhoidon vaativien sairauksien hoidosta sekä lastensuojelun ja vanhusten asiakkuuksista johtuvia.
Poikkeusolot tuovat kunnille haasteita arvioida kustannuksia ja millaista toimintaa olisi hyvä tukea toipumisen edistämiseksi ja elinvoiman palauttamiseksi. Huono-osaisuus ja sen seuraukset kunnissa todennäköisesti kasvavat akuutin työttömyyden ja pienyrittäjien tulottomuuden seurauksena samalla kun jo aiemmin heikossa asemassa olevien väestöryhmien asema heikkenee.
Näiden ilmeisten seurausten lisäksi epävarmat karanteeniajat aiheuttavat myös piiloon jääviä seurauksia muun muassa perheissä. Ihmisten, erityisesti lasten, arki tarvitsisi nyt tukea, etteivät kuormat kasvaisi liian suuriksi. Viranomaisilla tulee olla sektorista riippumatta erityistä herkkyyttä havaita ja tukea näitä tarpeita sekä uudistaa toimintatapojaan. Piiloon jäävistä tapahtumista voi olla myös seurauksia, joille on vaikea laittaa hintalappua, kuten häpeä, syyllisyys tai katkeruus.
Huono-osaisuus maksaa kunnille
Tarkastelemamme huono-osaisuuden kustannukset koostuvat sekä kuntien rahoittamista palveluista että kuntien maksamista rahallisista etuuksista, mutta eivät pidä sisällään esimerkiksi Kelan maksamia etuuksia, tai järjestöjen taikka seurakuntien avustus- ja hyväntekeväisyystoimintaa. Lukemat eivät tietenkään suoranaisesti kerro ihmisten tarpeista, koska niitä voi olla huomattavasti enemmän kuin mihin kunta palveluillaan vastaa.
Laskelmamme on tehty seuraavien Sotkanet-palvelusta löytyvien tilastotietojen avulla:
- Kunnan osarahoittama työmarkkinatuki, 1000 euroa
- Ehkäisevä toimeentulotuki vuoden aikana, 1000 euroa
- Täydentävä toimeentulotuki vuoden aikana, 1000 euroa
- Lastensuojelun laitos- ja perhehoidon nettokäyttökustannukset, 1000 euroa
- Päihdehuollon erityispalvelujen nettokäyttökustannukset, 1000 euroa
- Päihteiden vuoksi sairaaloiden ja terveyskeskusten vuodeosastoilla hoidetut potilaat / 1 000 asukasta (1761,2 euroa / potilas)
- Aikuisten mielenterveyden avohoitokäynnit / 1 000 18 vuotta täyttänyttä (136,55 euroa / käynti)
- Psykiatrian laitoshoidon hoitopäivät / 1000 asukasta (500€ / päivä konsultoivan asiantuntijan mukaan)
Kustannustarkasteluissamme olemme käyttäneet vuosien 2016–2018 sekä 2011–2013 tilastotietojen keskiarvoja vuovaihtelun häivyttämiseksi. Näin saadaan tuotua esille viimeisimmät tiedossa olevat kustannukset, sekä 2010-luvun aikana tapahtunutta muutosta. Viisi ensimmäistä tilastotietoa on voitu sisällyttää suoraan kustannuksiin, ja kolme viimeksi listattua voitiin sisällyttää yksikkökustannustietojen laskemisen jälkeen.
Koko maan tarkastelussa määrittelemämme huono-osaisuuden kustannukset ovat 420,4 euroa per asukas, ja kokonaisuudessaan noin 2,3 miljardia euroa. Kuntien kaikista nettokäyttökustannuksista tämä tekee noin seitsemän prosenttia, ja sosiaali- ja terveydenhuollon nettokäyttökustannuksista noin 13 prosenttia. Kustannuksista noin kolmasosa koostuu lastensuojelun laitos- ja perhehoidosta, noin neljäsosa psykiatrian laitoshoidosta ja noin viidesosa kunnan osarahoittamasta työmarkkinatuesta. Kustannukset ovat koko maan tasolla kasvaneet tarkastelemamme ajanjakson aikana 12,8 prosenttia.
Kuntien välillä on erittäin suuri vaihtelu Pedersören 109 eurosta per asukas Paltamon 649 euroon per asukas. Mediaanikuntia ovat Muhos, Vaala ja Laukaa 315 eurolla/asukas. Myös kustannusten muutoksissa on kuntien välillä suurta vaihtelua. Taulukossa 1 on listattuna kunnat, joissa kustannukset ovat pienentyneet tai kasvaneet eniten. Koska pienemmissä kunnissa muutosprosentit nousevat helposti kovin suuriksi, olemme tarkastelleet muutoksia erikseen kolmessa eri kuntakokoluokassa.
Taulukko 1. Suurimmat muutokset (%) huono-osaisuuden kustannuksissa 2010-luvulla
Koska huono-osaisuuden kustannuksista suurin osa koostuu lastensuojelun laitos- ja perhehoidosta, niin se oli myös suurin osatekijä kustannusten muutoksissa. Etenkin pienissä ja keskikokoisissa kunnissa, joissa huono-osaisuuden kustannukset olivat laskeneet, myös laitos- ja perhehoidon kustannukset olivat laskeneet. Sama päti toisin päin. Pienemmissä kunnissa, joissa kustannukset olivat laskeneet 2010-luvulla, huono-osaisuuden viimeaikaiset kustannukset koostuivat pääasiallisesti työmarkkinatuen kuntaosuudesta sekä mielenterveyden avohoitokäynneistä. Keskikokoisissa kunnissa kustannusten osa-alueet olivat jo vaihtelevampia.
Suurissa kaupungeissa kustannukset olivat laskeneet vain Lappeenrannassa, ja sielläkin muutos oli hyvin pieni. Joissain kaupungeissa ne olivat kuitenkin kasvaneet hillitymmin kuin toisissa. Kustannusmuutosten osatekijät olivat hyvin vaihtelevia, eli niistä ei löytynyt samanlaista kytköstä esimerkiksi lastensuojelun laitos- ja perhehoidon menoihin kuin pienistä ja keskikokoisista kunnista. Tämä kuvastaa suurten kaupunkien niin sanotusti laaja-alaisempaa huono-osaisuutta, eli monien erilaisten ongelmien ilmenemistä.
Taulukossa 1 mainittujen kuntien osalta tarkastimme myös, miten huono-osaisuuden kustannukset suhteutuivat niiden sosiaali- ja terveydenhuollon nettokäyttökustannuksiin. Etenkin alle 10 000 asukkaan kunnissa oli nähtävillä melkoinen ero. Kunnissa, joissa kustannukset olivat laskeneet, osuus oli keskimäärin 4,4% kun vuosikymmenen alkupuolella se oli 7,7%. Ja kunnissa, joissa kustannukset olivat kasvaneet, osuus oli nyt keskimäärin 8,1% kun vuosikymmenen alkupuolella se oli 3,8%. Keskisuurissa kunnissa osuuksien erot ja muutokset olivat pääasiallisesti muutaman prosenttiyksikön luokkaa pyörien 10% tuntumassa. Suurissa kaupungeissa, joissa kustannukset olivat kasvaneet eniten, osuus oli keskimäärin 15,1% kun vuosikymmenen alkupuolella se oli 11,1%.
Olemme hankkeessamme tarkastelleet myös erilaisia huono-osaisuuden indikaattoreita ja mittareita, ja kustannusten kanssa niistä korreloivat etenkin pitkäaikais- ja nuorisotyöttömyys. Alle 10 000 asukkaan kunnissa myös lastensuojelun laitos- ja perhehoito korreloi kustannusten kanssa. Pitkittyvän työttömyyden tuottaessa myös muita ongelmia työllisyyden hoitoon kannattaa panostaa. Tämä on tärkeää etenkin näinä aikoina, kun emme tiedä miten pitkälle pandemian talous- ja työllisyysvaikutukset ulottuvat. Muutoinkin ehkäisevät palvelut ovat sekä inhimillisesti että taloudellisesti järkevämpi ratkaisu, kuin ongelmien syveneminen ja ajautuminen kalliimpien korjaavien palvelujen pariin.
Lisäksi koska kolmasosa huono-osaisuuden suorista kustannuksista on seurausta perheiden ongelmista, niin katseet tulee kohdistaa perheisiin, jos haluamme säästää resursseja palveluissa jatkossa. Perheiden arjen kokonaisvaltaiseen ja monitoimijaiseen tukemiseen tulisi kiinnittää huomiota, jotta vältyttäisiin esimerkiksi lasten sijoittamiselle kodin ulkopuolelle, ja pystyisimme ehkäisemään ylisukupolvisen ongelmaketjun syntymistä. On luultavaa, että pandemian myötä toteutetut karanteenikäytännöt ja koulujen sulkemiset ovat entisestään pahentaneet vaikeuksissa olevien perheiden ongelmia, ja ongelmat ovat saattaneet myös laajentua perheisiin, joiden asiat ovat aiemmin olleet hyvin.
Palvelujärjestelmän uudistaminen kunnissa hyötyisi monialaisesta yhteistyöstä
Toiminnallisilla uudistuksilla voisi olla kustannuskasvua hillitsevä tai jopa kustannuksia laskeva vaikutus. Esimerkiksi useita lasten, nuorten ja perheiden sosiaali- ja terveyspalveluja sekä erityisesti kolmannen sektorin toimintaa yhteensovittavat perhekeskukset voisivat vähentää korjaavien palvelujen tarvetta. Lisäksi päihde- ja mielenterveyspalveluissa näyttää siltä, että eri toimintoja ja sektoreita integroivilla palvelurakenteen uudistuksilla on kustannuksia alentava vaikutus, kun palvelupolut ja hoitoketjut sujuvoituvat, eikä palvelujen käyttäjiä siirrellä niin paljoa eri vastuutahojen välillä.
Valitettavasti kustannusten hillitsemisen paine aiheuttaa ristiriitaa sosiaali- ja terveyspalveluiden sisällä, ja synnyttää kilpailuasetelmaa eri professioiden ja toimialojen välillä yhteistyön sijaan. Sosiaali- ja terveyspalvelut tulevat olemaan voimattomia kasvavan palvelutarpeen edessä, jos niillä ei ole toimivia eri alat ylittäviä yhteyspintoja ja toimivia käytäntöjä muiden kuntapalvelujen, kuten sivistys- ja liikuntatoimen kanssa. Tämäkin mitä luultavimmin tuottaa ristiriitoja pandemian myötä kiristyvässä kuntataloudessa.
Kuntatalouteen kohdistuvat säästöpaineet saattavat pahimmassa tapauksessa tuottaa pitkällä aikavälillä sekä lisäkustannuksia, että heikentää huono-osaisten asemaa, kun ehkäisevistä ei-lakisääteisistä palveluista joudutaan tinkimään. Asiakasmaksujen korottaminenkin on haitallista, sillä korkeat asiakasmaksut voivat estää palveluihin pääsyä, ja monilla maksut ovat johtaneet velkaantumiseen ja ulosottoon asti.
Näyttää siltä, että koronapandemian myötä huono-osaisuuden kustannukset tulevat kasvamaan. Työttömyys- ja toimeentulotukimenot nousevat lomautusten ja irtisanomisten myötä. Sosiaali- ja terveyspalveluissa mielenterveys- ja päihdepalvelujen kysyntä tulee mitä luultavimmin kasvamaan, kuten myös lastensuojelun tarve. Kuitenkin mikäli ehkäisevät palvelut ja varhainen ongelmiin puuttuminen toimivat hyvin, niin kalliiden korjaavien palvelujen tarve ei nouse jatkossa hallitsemattoman suureksi. Eri asia sitten on, pystytäänkö kunnissa pandemian tuomien talousvaikeuksien keskellä panostamaan ehkäiseviin palveluihin.
KIRJOITTAJAT: JOAKIM ZITTING, SAKARI KAINULAINEN JA VARPU WIENS
Kirjoittajat ovat tutkijoita Diakonia-ammattikorkeakoulussa Sokra-hankkeessa.
Lue myös:
