Hallitus ei vie sote-lakeja EU-käsittelyyn, mutta myöntää riskit – "Korvausvaatimukset mahdollisia"
Kuva: Seppo Haavisto
Suun terveydenhuollon on tarkoitus tulla valinnanvapauden piiriin vuoden 2022 alusta.
Suomen tuleva sote-järjestelmä perustuu virkamiesvalmistelun mukaan vahvasti elementteihin, joiden nojalla toimintaa voidaan pitää ei-taloudellisena, joten tarvetta lakipaketin niin sanotulle EU-notifioinnille ei ole, sanoo kunta- ja uudistusministeri Anu Vehviläinen, kesk.
Kuitenkin sekä hallitus että virkamiesjohto myöntävät, että riskit voivat tulla vastaan myöhemmin, jos suunniteltu järjestelmä ei toimikaan kuten nyt on tarkoitus.
– Jos Suomen sote-järjestelmä joskus myöhemmin tulisi arvioitavaksi ja todettaisiin mukana olevan kiellettyä valtiontukea, niin tällöin edessä olisivat todennäköisesti lainsäädäntömuutokset. Myös vahingonkorvausvaade voi olla mahdollinen. Kun potentiaalisena valtiontukena on pidetty maakuntien konkurssisuojaa, niin syntyneen vahingon arvioiminen voi olla vaikeaa, Vehviläinen sanoo.
– On myös mahdollista, että maakunnat laajasti yhtiöittävät toimintojaan, jolloin konkurssisuojaa ei välttämättä tule.
Taloudellista vai ei-taloudellista?
EU-notifiointi nousi keskusteluun korkeimman hallinto-oikeuden (KHO) valinnanvapauslakiesityksestä antaman lausunnon vuoksi.
KHO kiinnitti huomiota siihen, ovatko maakunnan liikelaitokset taloudellisia vai ei-taloudellisia toimijoita ja saavatko ne toiminnassaan EU:n säädöksissä kiellettyä valtion tukea. KHO:n mukaan selvyyden saamiseksi lakipaketti olisi tullut saattaa EU:n komission käsittelyyn.
Valtiovarainministeriön, oikeusministeriön ja sosiaali- ja terveysministeriön lakiasiantuntijat ovat arvioineet kilpailuoikeudellisia kysymyksiä siitä asti, kun hallitus joutui luopumaan sote-keskusten yhtiöittämisvelvollisuudesta eduskunnan perustuslakivaliokunnan lausunnon jälkeen ja valinnanvapausesityksen uudelleen muotoilu alkoi.
Jos julkisten palvelutuottajien, kuten maakunnan sote-keskuksen, toiminta katsotaan luonteeltaan taloudelliseksi, niihin voitaisiin periaatteessa soveltaa EU:n valtiontuki- ja kilpailusääntöjä.
Vehviläisen mukaan ei-taloudellisuutta puoltavia elementtejä suunnitellussa järjestelmässä ovat: järjestelmä turvaa koko väestön sosiaali- ja terveydenhuoltoa; se rahoitetaan pakollisin veroin; saatavat palvelut ovat ihmisille lähes ilmaisia; julkinen sääntely on tiukkaa; toimijoiden toimintavapaudet ovat varsin rajoitettuja, esimerkiksi hinnoitteluvapaus puuttuu.
– Perustettavilla maakunnilla on lisäksi viimesijainen velvollisuus tuottaa myös valinnanvapauden piiriin kuuluvia palveluja. Kyse on lisäksi luonteeltaan julkisista hallintotehtävistä, ei mistä tahansa palveluista, Vehviläinen kommentoi Kuntalehdelle sähköpostitse.
TEMin Timonen: Järjestelmän toimittava ilman valtiontukea
Hallituksen ratkaisu perustuu paitsi virkamiesarvioihin myös komission puolitoista vuotta sitten antamaan tiedonantoon valtiontuen määritelmästä, Vehviläinen kertoo.
– Tiedonannossa käsitellään myös terveydenhuoltoa ja siitä tehtyjä EU-tuomioistuinratkaisuja valtiontuesta.
Vehviläinen perustelee hallituksen ratkaisua lisäksi sillä, että valinnanvapauskokonaisuuden luonnetta ei voida täysin lopullisesti tietää hallituksen esityksen perusteella.
Tähän viittaa myös työ- ja elinkeinoministeriön (TEM) työllisyys ja toimivat markkinat -osaston päällikkö Pekka Timonen
TEM on substanssiministeriö sen arvioimisessa, kuinka kilpailulainsäädäntö vaikuttaa Suomessa. Kysymystä valtiontuesta ei Timosen mukaan voi ratkaista, kun järjestelmän toiminnalliset elementit eivät ole vielä selvillä.
– Emme vielä tiedä millaiset ovat toimijat, millaisia korvauksia ja millä perusteilla niille toimijoille maksetaan, me emme tiedä saako osa toimijoista mahdollisesti jotakin kustannushyötyjä omistajiltaan esimerkiksi käyttämällä maakuntien tai maakuntayhtiöiden omistamia tiloja tai palveluja, Timonen sanoo.
Timonen tunnistaa epäilyt jotka kohdistuvat siihen, saadaanko järjestelmä toimimaan ilman valtiontukea.
– On meidän valmistelevien virkamiesten tehtävä rakentaa se järjestelmä niin että saadaan.
Kuntaliiton Sulonen: Tietoinen riski
Kuntaliiton lakiasiain johtaja Arto Sulonen käsitteli asetelmaa joulukuun Kuntalehden Lakiklinikka-kirjoituksessaan ja esitti useita perusteita mahdollisuudelle, että maakunnan tuottamat valinnanvapauspalvelut katsottaisiin yhtiöittämisvelvollisuuden piiriin kuuluvaksi markkinaehtoiseksi EU:n toimivaltaan kuuluvaksi taloudelliseksi toiminnaksi.
Asiallisesti maakuntia valinnanvapauspalvelujen tuottajina kohdellaan markkinoiden näkökulmasta pitkälti samalla tavalla kuin markkinoilla toimivia valinnanvapauspalveluita tuottavia yrityksiä, Sulonen muistuttaa.
– Jos ja kun EU:n tasolla arvioidaan maakuntien sote-keskuksia valtiontuen ja kilpailuoikeuden näkökulmasta, on olemassa aivan reaalinen riski, että EU:ssa pidetään maakuntien sote-keskuksissa järjestettäviä palveluita taloudellisena toimintana, jota koskevat EU:n valtiontuki- ja kilpailusäännöt, Sulonen sanoo Kuntalehdelle.
– Ja tästä seuraa yhtiöittämisvelvollisuus riippumatta siitä, mitä valtioneuvosto ja eduskunta asiasta ajattelevat. Näissä asioissa kun lopullinen päätösvalta on EU:n tasolla, Sulonen sanoo komissioon ja EU:n tuomioistuimeen viitaten.
– Ja tuo yhtiöittämisvelvollisuus on lopulta vain seuraus siitä, että EU:ssa katsotaan sote-keskusten palvelut EU:n sääntelyn piiriin siirtyneeksi taloudelliseksi toiminnaksi. Eli olemme näissä palveluissa luopuneet oikeudestamme puhtaasti kansallisiin ratkaisuihin.
Sulonen muistuttaa, että valinnanvapausmallin notifioimisella saataisiin ennalta varmuus siihen, miten EU:n komissiossa asiaan suhtaudutaan.
– Nyt hallitus ottaa asiassa tietoisen riskin.
HUSin Lehtonen: Julkinen sote-keskus vaikuttaa markkinaan
HUSin hallintoylilääkäri ja Helsingin yliopiston terveysoikeuden professori Lasse Lehtonen puolestaan päätteli blogissaan sunnuntaina, että markkinaehtoinen kilpailuasetelma yksityisen yrityksen ja julkisen viranomaisen välillä ei suomalaisessa sote-tuotannossa ole juridisesti mahdollista.
– Jos tätä yritetään, rikotaan joko EU-oikeuden säännöksiä kilpailuneutraliteetista tai oman perustuslakimme vaatimusta riittävien palvelujen turvaamisesta kaikissa tilanteissa. EU-oikeuden näkemys hyväksyttävästä toimintamallista julkisen järjestäjän ja yksityisen tuottajan välillä on mielestäni selvä. EU:n hankintadirektiivi edellyttää julkisen hankintayksikön (ml. maakunta) kilpailuttavan yksityiseltä sektorilta hankkimansa sosiaali- ja terveyspalvelut ja määrää kynnysarvot EU-laajuiselle kilpailutusvelvollisuudelle, Lehtonen kirjoitti.
Lehtonen myös muistuttaa, että tuottaessaan samaa asiaa kuin yksityiset sote-keskukset, solidaarisuuteen perustuvat julkiset sote-keskukset vaikuttavat markkinaan, jossa tapauksessa julkisella palvelutuottajalla voidaan katsoa olevan kielletyksi valtiontueksi katsottavaa kilpailuetua.
”Muutoksiin varauduttu”
Sote-uudistuksen projektijohtaja, alivaltiosihteeri Päivi Nerg sanoo, että oikeusvarmuuden näkökulmasta olisi ollut perusteltua lähteä hakemaan EU-notifikaatiota, mutta hakemista puoltavia tekijöitä on silti suhteellisen vähän suhteessa notifiointiprosessin mahdolliseen laajuuteen ja kestoon.
– Ruotsi, jossa on hyvin samantapainen järjestelmä kuin mihin olemme menossa, ei ole hakenut [notifikaatiota], Nerg viittaa länsinaapuriin.
– Jos joku kantelee, kuten KHO on ilmoittanut, että jos tulee ensimmäinen oikeustapaus niin he hakevat ennakkopäätöstä, se kohdistuu valinnanvapauslainsäädännön tiettyihin kohtiin. Silloin tulee viimeinen sana sieltä [komissiolta] viiden, kymmenen tai viidentoista vuoden päästä. Ne prosessit kestävät todella pitkään, Nerg sanoo.
Pekka Timonen muistuttaa, että riski on toiminnallinen, ja järjestelmän toimivuus pitää pystyä tekemään niin että se on aidosti neutraali.
Timosen mukaan koko asiassa ollaan vasta lähtötelineissä.
– Valinnanvapauslaki on vain järjestelmä.
– Kapitaatioperusteet, erilaiset maksut joita sote-järjestelmässä maksetaan, tätä koskeva lainsäädäntö on ymmärtääkseni vielä suhteellisen aikaisessa vaiheessa. Kaikki nämä riskit voidaan ottaa siinä valmistelussa huomioon.
”Uhka maakunnille”
Kuntaliiton yhteysjohtaja Lauri Lamminmäki pitää varmana, että KHO:n lausunto antaa yksityisille palveluntuottajille kimmokkeen riitauttaa maakuntien liikelaitosten asema.
Lamminmäen mukaan komission aiempi päätös Destian kohdalla antaa vertailukohdan liikelaitoksen asemasta.
– Sekin on todettu taloudelliseksi toiminnaksi.
– Suurin huoleni on, että kun riitautetaan, se johtaa maakuntien rakentamisessa ja valmistelussa kaoottiseen tilanteeseen, kun maakunnissa on riidat päällä liikelaitosten rakentamisessa. Maakunnilta menee toimintakyky.
– Jos taktiikka on, että yritetään saada laki eduskunnasta läpi ja sitten komissiolle ja oikeusriitojen kautta haetaan lopullinen ratkaisu, sote-palvelujen tulevaisuus jää tyhjän päälle, epävarmaksi ja oikeusriitojen myötä ratkaistavaksi, Lamminmäki sanoo.
Voidaanko laillisuusriskiä ryhtyä ottamaan suomalaisen hyvinvointiyhteiskunnan ytimellä?
Kyse on nimenomaan laillisuusriskin ottamisesta. Notifikaatio on hallinnollinen ilmoitus, jossa ilmoitus tehtdään EU komissiolle ja joka ilmoitus käsitellään EU komissiossa neuvotellen ja järjestelmää sopeuttaen. Tuo neuvotteluprosessi olisi hedelmällinen oppimisprosessi molemmille osapuolille, niin EU komissiollekin kuin suomalaisillekin siitä, miten kilpailuoikeutta tulisi soveltaa sosiaali- ja terveyspalveluissa. TEM lausunto kuvaa hyvin, miten neuvottomia tässä kilpailuoikeuden lohkossa nyt ollaan.
EU tuomioistuinkäsittely on sen sijaan sanan mukaisesti tuomioistuinkäsittely: tuomioitsuimen kanssa ei neuvotella, ei sovita, ei sopeuteta vaan tehdään sitä, mitä tuomioistuin tuomitsee.
Nyt siis me suomalaiset olisimme valitsemassa oppimiskeskeisen neuvottelutien asemesta lakia soveltavan oikeustien ja vieläpä hyvinvointiyhteiskunnan ydinpalveluissa. Menettely ei ole harkittu.
Kilpailuoikeuden ydin lienee tässä: huoltovarmuuteen välittömästi liittyvät palvelut ovat markkinatoiminnan ulkopuolella ja niihin voidaan ja pitää kohdistaa valtion tukea määrä, joka turvaa palvelut kaikissa olosuhteissa.
Huoltovarmuuden ulkopuolella puolestaan toiminta on markkinaehtoista, ja siihen ei saa kohdistaa vinouttavaa valtion tukea. Sellaista valtion tukea voi kohdistaa, joka ei ole vinouttavaa. Huoltovarmuus vastaan markkinatoiminta ja toisaalta vinouttava ja ei-vinouttava valtiontuki ovat käsitepareja, jotka on selkeytetty kirkkaaksi muun muassa energiatoiminnoissa ja sieltä ne voidaan sitten ottaa käyttöön, EU komission kanssa yhdessä neuvotellen ja ennakotapausta luoden.
Pekka Timosen lausunto tuo epäsuorasti esiin, miksi järjestelmä tulisi jo oppimisnäkökulmasta notifioida EU:ssa: ”Timonen tunnistaa epäilyt jotka kohdistuvat siihen, saadaanko järjestelmä toimimaan ilman valtiontukea.
– On meidän valmistelevien virkamiesten tehtävä rakentaa se järjestelmä niin että saadaan.”
Että sosiaali- ja terveystoimi voitaisiin järjestää ilman valtion tukea? EI tietysti voida; kyse on siitä, miten tuo valtiontuki kanavoidaan tavalla, joka ei vinouta toimijoiden keskinäisiä kilpailusuhteita.
Noilla ajatuskuluilla suomalaista järjestelmää ei tule törmäyttää EU tuomioistuinprosessiin vaan se tulee viedä neuvotteluprosessiin, jo oppimisen vuoksi.
Täytyy muistaa ettei yksityisellä puolella ole ilmaisia palveluja ilman valtion rahoitusta, eikä julkisilla varoilla rahoiteta toimimatonta järjestelmää, jonka oikeudettomuus on vaakakupissa eu-lainsäädännön kanssa. Kuntapuolella on erikoinen tyyli jättää päätöksien oikeudellisuus avoimena ratkaisuperusteeksi päätöksen mahdollistavaksi purkausperusteeksi, joka kustannuksia arvioitaessa tulisi myös ottaa huomioon. Itse käytän tästä nimitystä huonosti valmisteltua johtamista, joka jossain vaiheessa tulee todella kalliiksi edullisuudentavoitteluksi. Sote uudistuksia tällähetkellä kuljettaa tavoittelu valtionrahan hiljalleen kuljettaminen julkiselta puolelta yksityiselle sektorille, jonka toiminnan kustannuksia myös halutaan palvelun saajan toiminnallaan itse maksavan, vaikka vastuullisena kansalaisena on jo niistä maksanut, nyt rakennamme kahta järjestelmää toistensa päälle, joka tarkoittaa yksityisten yritysten voiton maksajiksi ne joidenka täytyisi saada hyöty uudistuksesta. Jos valtio katoaa osan sosiaalipalveluihin kuuluvien toimintojen takaa, niin tuo se väistämättä kilpailutilanteen yksityisen sektorin kanssa, sekä vastuunkannolle yksityisen ja julkisen puolen vastuiden viimekädessä kaatuessa julkiselle puolelle. Maakunta on lähtenyt kiipeämään perse edellä puuhun ja jos sinne joskus pääsee niin joutuisasti sieltä tulee etuperin pois. Minusta olisi nyt paras ostaa eduskuntaankin punaiset verhot ja työntää vielä muutama ikkuna auki, että ne joskus vähän heilahtelisivat, koska työllisyysmallin liikehdinnän voima ei varmasti jaksa kovin isoja ”karteekia” leiskuttaa ! :)))
Pakko on jälleen ihmetellä ja kritisoida.
-Ensinnäkin odottaisin hallituksen omien päätöksen perustuvan olemassa oleviin säädöksiin, niin EU:n kuin omiinkin säädöksiin.
-Yli ymmärryksen, että rakennetaan järjestelmää, jonka vaikutukset arviodaan vasta toteutuessa, kuten a) taloudellisuus b) toiminnallisuus c) laillisuus. Aivan käsittämätöntä.
-Maallikolle tästä asetelmassa kuva, että tämä on joko täysin sekoilua, tahallista politiikkaa siirtää yhteiskunnan rahaa yrityselämälle. Kustannuksista ei niin väliä, mitä järjestelmään on uhrattu rahaa ja aikaa, ja kuinka paljon menee. Luulen, että nykyinen järjestelmä olisi pysynyt jo tähän asti aiheutetulla kustannuksilla pitkään pystyssä.
-Nyt sanoisin, että päättäjillä pitää vaatia tässä asiassa korvausvastuu, mikäli riski otetaan tietoisesti, ja jos siitä aiheutuu vahinkoa Suomen valtiolle.
Siis kysymyksessähän ei ole mikään ”riski” vaan tietoinen harhauttaminen: uuden lainsäädännön mukaan Maakuntahallinto ”järjestää” eli ostaa palveluja yksityisiltä yrityksiltä, näin mm. kasvupalvelu- ja yritystukirahoitusten valmistelussa. Nämä suurimmalta osaltaan konsulttiyritykset sitten tuottavat palveluja erittäin kirjavien taustojen muodossa, mutta pääpointti on että VERONMAKSAJA maksaa tuon järjestelmän kaikkineen mutta vaikutusmahdollisuudet ketjutusten lyhentämiseen, kustannusten kurissapitämiseen tai hankintojen kohdeohjaamiseen ovat maksajalla käytännössä olemattomat. Puhumattakaan siitä että niitä palveluja eivät suinkaan käytä kuin murto-osa kansalaisista terveydenhuoltoa ja joitakin sosiaalipalveluja lukuunottamatta. Mutta pakko maksaa, ja ekstraa maakuntaveron muodossa. Aikaisemmin näiden palvelujen tuottajina ovat valtaosaltaan olleet valtion aluetoimistojen, kuntien ja kuntayhtymien toimijat, tuottavuusohjelmien ja läpinäkyvän sekä kuntapuolella kaikkien kuntalaisten vaikuttamismahdollisuuksien puitteissa. Ei tarvitse olla mikään välkky nähdäkseen mikä tämän maakuntahimmelitouhun ydintarkoitus on, siitä vain puhutaan liian vähän ja vielä vähemmän uusien lakien todellisia vaikutuksia avataan maakuntien sisällä, mitä on tulossa. YT-neuvottelut ja väkeä pihalle toisesta päästä, ja monenmoisten hankintaketjujen toisessa päässä avoimet piikit yrityksille. Eli kun yhteiskunnassa on kymmeniä vuosia jauhettu siitä että ”julkinen hallinto ja julkinen palvelutuotanto on liian iso ja kallis”, niin tehdään siitä ”vähemmän julkinen” mutta veronmaksajan lompakolla edelleen; tämä on lahja EK-kentälle, eikä ”lahjahevosen suuhun saa katsoa”. Jan Vapaavuori ja muutama muu on yrittänyt peräänkuuluttaa edes jonkinlaista demokraattista järjestelmää jossa kaupungit ja kunnat olisivat laillisia toimijoita ja heillä työkalut alueensa elinvoiman edistämiseen, mutta keskustalaisten ministereiden muuri (ja uuvattien vaikeneminen koko asiasta) näyttää olevan murtamaton.
Minua ihmetyttää oikeusministerin hiljaisuus tässä asiassa. Nyt kysyn oikeusministeriltä, pitääkö lakeja noudattaa? Myös Pöystiltä sama kysymys?