Näkökulma: Hallituspaikka kuntayhtiössä ei ole kunnallinen luottamustoimi

Suomen perustuslain mukaan Suomi jakaantuu kuntiin, joilla on itsehallinto. Kuntalain mukaan kunnan tehtävänä on huolehtia itsehallintoonsa kuuluvista ja sille laissa määrätyistä tehtävistä.

Kunnallishallinnon juuret ovat 1860-luvulla. Kuntien tehtäväkenttä on ajan saatossa muuttunut yhteiskunnan kehityksen seurauksena. Alkuvuosina kunnan tehtävänä oli aivan aluksi lähinnä köyhäinhoito. Hyvinkin luonnollista, että kunta yhteiskunnan kehityksen myötä otti hoitaakseen mm. energianjakeluun ja myöhemmin esimerkiksi pysäköintiin liittyviä tehtäviä, jotka nyt ovat pitkälti markkinaehtoista toimintaa.

Vastaavasti kunnan sisäiset palvelut alkoivat kehittyä. Ajan myötä ei ollut enää tarkoituksenmukaista, että kukin koulu tai päiväkoti valmisti omat ateriansa tai että jokainen kunnan yksikkö huolehti omista kiinteistöistään. Sisäisiä palveluita keskitettiin ja niistä muodostui ajan kuluessa liikelaitoksia ja myöhemmin yhtiöitä. Tässä vain joitakin esimerkkejä.

Tehokkuusvaatimukset kasvoivat ja liikelaitoksista muodostui yhtiöitä. Yhtiöltä edellytettiin tehokkuutta ja kilpailukykyä siirryttäessä monituottajamalliin, jossa vaihtoehtona oli palvelujen ostaminen ulkopuolisilta toimijoilta. Kunnat tiivistivät myös yhteistyötään, jolloin yhtiömalli oli tarkoituksenmukainen tapa organisoida kuntien välistä yhteistyötä.

Tällä tavoin muodostui kuntiin melko sekalainen kenttä kuntayhtiöitä. Joukossa on avoimesti markkinoilla toimivia yhtiöitä, inhouse -yhtiöitä, seudullisia yhtiöitä sekä hankeyhtiöitä. Markkinoilla toimivista yhtiöistä hyvä esimerkki on kunnalliset energiayhtiöt. Seudulliset yhtiöt voivat vastata usean kunnan kuntamarkkinoinnista tai hankinnoista. Inhouse -yhtiöitä ovat monet sisäisten palvelujen yhtiöistä, kuten vaikkapa ateria- tai siivouspalveluyhtiöt. Hankeyhtiöistä esimerkkinä on Tampereen Raitiotie Oy. Yhtiöt voivat olla normaaleja voittoa tavoittelevia osakeyhtiöitä tai voittoa tavoittelemattomia julkisia kehitysyhtiöitä.

Tehokas omistajaohjaus turvaa kuntakonsernin kokonaisedun

Kunta ja kunnan omistamat yhtiöt muodostavat kuntakonsernin. Kuntalain mukaan kuntayhtiön on jollakin tavoin liityttävä kunnan toimialaan ja edistettävä kuntakonsernin kokonaisetua.

Kuntakonsernia ohjataan omistajaohjauksella, joka kunnassa on kunnanhallituksen tehtävänä. Kuntalain mukaan kuntayhtiöille on asetettava kunnan talousarvion yhteydessä omistajatavoitteet. Kunnanhallituksen on hyväksyttävä konserniohje ja kuntakonsernin taloudellisesta tuloksesta on raportoitava tilinpäätöksen yhteydessä. Lisäksi kuntalaissa on muita säännöksiä koskien kuntakonsernin toimintaa.

Yhtiöittämisen yhteydessä pelkona kunnissa on usein poliittisen vaikutusvallan menetys. Kuntayhtiöissä hallitukset toimivat eri tavoin kuin kunnallisissa lautakunnissa tai liikelaitosten johtokunnissa. Osakeyhtiölaki sanoo, että osakeyhtiön hallituksen jäsenen tulee edustaa ainoastaan ja vain yhtiön etua.

Pelko vaikutusmahdollisuuksien heikkenemistä on turha, jos kunnan omistajaohjaus on kunnossa. Jokaisessa kunnassa pitäisi olla kirjallinen omistajastrategia, jossa määritellään kunkin kuntayhtiön strateginen asema kuntakonsernissa. Talousarviossa kuntayhtiöille asetetaan omistajatavoitteet yhtiöiden toiminnalle. Konserniohjeessa määritellään yhtiöiden toimintaperiaatteet ja mm. se, missä asioissa yhtiön hallituksen on hankittava omistajaohjauksen ennakkokanta. Tämä ei paljonkaan eroa siitä, mitä yksityisomisteisten osakeyhtiöiden omistajaohjaus on. Jos omistajaohjaus on kunnossa, kuntayhtiö ei voi esimerkiksi myydä merkittävää osaa liiketoiminnastaan keskustelematta siitä omistajan kanssa.

Kuntakonsernissa yhtiön hallituksen liikkumavara voi olla aavistuksen kapeampi mm. johtuen siitä, että kuntayhtiöt ovat julkisen silmälläpidon alaisia. Siksi voi olla tarpeen antaa yksityiskohtaisempia ohjeita esimerkiksi palkitsemiskäytäntöjen osalta. Lakien ja asetusten mukainen toiminta on kuitenkin aina hallituksen vastuulla. Itse olen toiminut useiden kuntayhtiöiden hallituksissa sekä puheenjohtajana että jäsenenä Tampereella, enkä ole kokenut omistajaohjausta rajoittavana tekijänä, kun pyritään hyvää lopputulokseen.

Päätöksenteko on erilaista kunnissa ja yhtiöissä

Kuntalaki edellyttää, että kuntayhtiön hallitukseen valittavilla on riittävä asiantuntemus tehtävän hoitamiseen. Tämä poikkeaa olennaisesti kunnan luottamustoimista. Kunnan luottamustoimeen on kelpoinen kuka tahansa 18-vuotta täyttänyt vaalikelpoinen henkilö. Laissa on säädetty, milloin luottamustoimesta voi kieltäytyä. Osakeyhtiön hallitukseen ketään ei voi valita ilman suostumusta.

Kunnalliseen itsehallintoon on kuulunut, että kunnanvaltuusto ja muut kunnalliset luottamushenkilöt valitaan kuhunkin toimielimeen vaalikelpoisista henkilöistä ilman kelpoisuusvaatimuksia. Luottamustoimen periaatteisiin on vanhastaan kuulunut, että se tehdään ilman palkkaa tai palkkiota. Maailma on muuttunut ja nykyisin käytäntönä on, että tehtävistä maksetaan kokouspalkkiota ja sen lisäksi joissakin tapauksessa myös vuosipalkkiota. Suhteessa työmäärään palkkiot ovat kuitenkin suhteellisen vaatimattomia.

Luottamushenkilö kantaa toiminnastaan lähinnä poliittista vastuuta. Luonnollisesti luottamushenkilöt ovat jossain määrin vastuussa kunnalle tai kolmannelle aiheutetuista vahingoista tai rikosoikeudellisessa vastuussa lakien noudattamatta jättämisestä. Nämä vastuut ovat Suomen kunnallishallinnossa realisoituneet suhteellisen harvoin. Kunnallisissa toimielimissä päätöksenteko tapahtuu esittelystä, josta vastaavat virkamiehet, jotka ainakin periaatteessa ovat erottamattomia. Toiminta perustuu pitkälti lakeihin ja asetuksiin.

Yhtiön hallitus luo oman toimivaltansa

Osakeyhtiössä hallituksen jäsenen vastuu on ankarampi ja siihen liittyy selville ottamisen velvollisuus. Osakeyhtiölaissa hallituksen tehtävät on määritelty melko väljästi. Hallituksen velvollisuutena on huolehtia siitä, että hallitus huolehtii yhtiön hallinnosta ja sen toiminnan asianmukaisesta järjestämisestä. Hallitus vastaa myös siitä, että yhtiön kirjanpidon ja varainhoidon valvonta on asianmukaisesti järjestetty.

Edellä olevasta voi päätellä, että hallituksen päätösvalta osakeyhtiössä muodostuu sellaiseksi, kuin hallitus siitä päättää. Hallitustyöskentelyn tulee olla selkeästi strukturoitua ja johdonmukaista. Tätä työtä varten hallituksen on mietittävä sisäistä organisoitumistaan, laadittava työjärjestys, päätettävä hallituksen ja toimitusjohtajan keskinäisestä työnjaosta, suunniteltava hallituksen työskentely ja seurattava systemaattisesti tekemiensä päätösten täytäntöönpanoa. Nämä ovat asioita, jotka kunnallisissa toimielimissä tulevat ylhäältä annettuna.

Ulkopuoliset hallitusjäsenet tuovat lisäarvoa hallitustyöhön

Vasta tämän jälkeen hallitus voi omalla toiminnallaan luoda lisäarvoa yhtiön toimintaan. Hallituksen ja toimivan johdon välisen yhteistyön on oltava saumatonta ja tasapainoista. Menestyvällä yhtiöllä on vahva hallitus ja vahva toimitusjohtaja. Hallituksella on oltava riittävä kyky sparrata toimitusjohtajaa strategisissa kysymyksissä ja yhtiön tuloksen muodostumisessa. Nykyajan hallitustyö on toki paljon muutakin ja hallitustyötä on jatkuvasti kehitettävä yhteiskunnan kehittymisen myötä.

Yleinen käytäntö kunnissa on, että kuntayhtiöiden hallitukset miehitetään poliittisten puolueiden ehdottamista henkilöistä poliittisten voimasuhteiden mukaan. Tässä ei ole sinänsä mitään väärää, poliittinen osallistuminen ei tee kenestäkään kyvytöntä toimimaan hallituksen jäsenenä. Päinvastoin poliittinen osallistuminen voi tuoda yhtiön hallitukseen tervetullutta näkemystä.

Hyvä kysymys on, löytyykö poliittista ehdokkaista riittävästi kokeneita ja osaavia hallituksen jäseniä vai pitäisikö poliittisesti valittujen jäsenten lisäksi hallitukseen palkata ulkopuolisia riippumattomia hallituksen jäseniä. Itse olen toiminut riippumattomana hallituksen jäsenenä kuntayhtiössä ja olen vahvasti sitä mieltä, että riippumattomien ulkopuolisten hallitusjäsenten valitseminen palvelee kuntakonsernin kokonaisetua. Pitäisin hyvänä, jos seitsemän jäsenisessä kuntayhtiön hallituksessa olisi vähintään kaksi ulkopuolista, riippumatonta hallituksen jäsentä.

Ulkopuolisten hallitusjäsenten käyttö tukee ammattimaista hallitustyöskentelyä. Jotta ulkopuolisten hallitusjäsenien käytöstä saataisiin suurin mahdollinen hyöty, tulisi kunnan huolehtia siitä, että kunnan omistajapolitiikka on ajan tasalla ja yhtiöiden hallituksilla selvä käsitys siitä, mitä omistaja yhtiöiltä edellyttää.

Asko Koskinen, Hallituspartnerit ry Tampere jäsen

Kirjoittaja on 69-vuotias hallintotieteiden maisteri. Hän on toiminut Tampereen kaupungin palveluksessa vuosina 1987–2007 vastaten mm. Tampereen kaupungin omistajaohjauksesta ja toiminut myös Tampereen Sähkölaitos -konsernin toimitusjohtajana. Nykyisin hän on Tampereen Raitiotie Oy:n n hallituksen puheenjohtaja sekä Tampereen Särkänniemi Oy:n ja Särkänniemen kehitys Oy:n hallituksen jäsen. Hän toimii myös Hallituspartnerit ry:n keväällä 2022 perustetun Kuntatiimin vastaavana.