Pirkanmaan työllisyyskokeilusta esimerkkiä koko maahan? – Tutkijan mukaan työllistämisen ongelmaa voitaisiin ratkoa kaupunkien ympärille luotavilla ekosysteemeillä
Kuva: Ville Miettinen
Pirkanmaan työllisyyskokeilun jokaisen kokeilukunnan aktivointiaste oli kokeilun aikana korkeammalla kuin koskaan ennen kokeilua ja suurimmassa osassa kunnista erot olivat merkittäviä kokeilusta tehdyssä tutkimuksessa julkaistun tilastoliitteen mukaan. Esimerkiksi Tampereen aktivointiaste oli 2018 marraskuussa 13,3 prosenttiyksikköä korkeampi kuin koskaan tilastoituna aikana ennen kokeilua. Kokeilussa aktivoinnin kehitys oli muusta Suomesta poikkeavaa. Kokeilussa yhteensä laskettuna aktivointiaste nousi vuonna 2018 edelliseen vuoteen verrattuna 10,2 prosenttiyksikköä, kun se kokeilun ulkopuolisissa kunnissa nousi 3,8 prosenttiyksikköä.
Työllisyyden hoidossa voitaisiin hyödyntää koko maassa keskuskaupunkien ympärille rakennettavaa kuntien ja niiden palvelujen ekosysteemiä, sanoo Pirkanmaan kuntapohjaista työllisyyskokeilua tutkinut työllisyyden tutkimuksen asiantuntija Robert Arnkil.
Sipilän hallituksen maakunta- ja sote-uudistuksen kaaduttua pysähtyi myös työllisyyspalvelujen uudistamiseen tähdännyt kasvupalvelu-uudistus, jossa oli tarkoitus antaa suuri vastuu työllisyyden hoidosta yksityisille toimijoille.
Hallituksen kuntapohjaiset työllisyyskokeilut päättyivät vuoden vaihteessa. Niistä ehdittiin saada sen verran hyviä kokemuksia, että ainakin niistä suurimmasta, Tampereen ja sen ympäryskuntien kokeilusta, voisi ottaa mallia siihen, mitä Suomessa seuraavaksi tehdään työllisyydenhoidossa, Arnkil sanoo.
Kokeilussa olivat mukana Tampere, Nokia, Kangasala, Pirkkala, Lempäälä, Ylöjärvi, Orivesi, Vesilahti, Sastamala ja Punkalaidun. Pirkanmaan työllisyyskokeilun asiakaskohderyhmä oli työttömät työnhakijat, jotka eivät saaneet palkansaajan tai yrittäjän ansiopäivärahaa. Kuntien vastuulle siirtyi kokeilun alkaessa elokuussa 2017 noin 22 000 työtöntä työnhakijaa, josta Tampereen osuus on noin 15 000. Asiakasmäärä oli vuonna 2018 lähes 35 000.
Kokeilussa kaupunki- ja kunta-alustalla luodulla eri toimialojen yhteistyöllä pyrittiin muun muassa edistämään työllistymistä ja toimintakykyä. Asiakkaista suuri osa oli ollut työttömänä erittäin pitkään.
Kokeilussa kunnat käyttivät työllisyydenhoidon alustana koko kuntaa, kuntahankintoja ja verkostoja, yrityksiä ja kolmatta sektoria. Kunnille annettiin kokeilulailla laaja toimivalta perinteisesti TE-hallinnolle määriteltyyn asiakaspalveluun ja tietojärjestelmään. Kokeilussa kuntien virkavastuulla toimivalla henkilöstöllä on sama toimivalta asiakaspalveluun kuin TE-toimiston henkilöstölläkin luukun ottamatta mm. työvoimapoliittista lausuntoa.
Kaupunki hyvä alusta työllistämiselle
Yhdistämällä TE-toimiston kokeiluun siirretyn henkilöstön ja laajasti kuntien henkilöstön tehtäviä ja osaamista kokeilussa voitiin tarjota jokaiselle asiakkaalle henkilökohtainen oma-valmentaja kaikissa Pirkanmaan kokeilukunnissa.
– Lähtökohta on, että kaupunki ei ole virasto, vaan laaja työllisyydenhoidon alusta ihmisen arjessa, jossa voidaan huomioida kokonainen perhetilannekin asiakkaan työllisyystilanteen parantamisessa. Myös sosiaali- ja terveyspalvelut voidaan rakentaa tarvittaessa samaan prosessiin. Ne ovat tarvittaessa osa kokonaisuutta. Kysymys on kokonaan uudenlaisesta ajattelutavasta, kuvaili Pirkanmaan kokeilun ohjelmajohtaja, nykyinen Tampereen työllisyysjohtaja Regina Saari Kuntalehdelle viime elokuussa.
Pirkanmaan kokeilun toimintatapa näyttäisi avaavan hyviä mahdollisuuksia työllistämiseen liittyvien voimavarojen laajaan käyttöön, paremmin kuin perinteinen valtion työnvälitystoimisto (TE-toimisto), Robert Arnkil sanoo.
– Kaupunkialustalta toimiva malli, joka suuntautuu mahdollisimman laajasti paikallisten voimavarojen mobilisoimiseen, on tehokkaampi ja innovatiivisempi kuin perinteinen työvoimatoimiston toiminta, Arnkil sanoo.
– Tosin on tärkeä todeta, että työvoimatoimisto oli tärkeä osa tätä ekosysteemiä ja työvoimaneuvojen panos oli kokeilussa äärettömän tärkeä. Tämä ei ole vastakkainasettelua kunnat versus valtio, vaan pikemmin sitä, että kaupunkialustalta avautuu parempia mahdollisuuksia kuin valtioalustalta voimavarojen mobilisointiin. Samanlaista kehitystä on monissa muissa maissa Tanskan ohella, kuten Saksassa, Hollannissa ja Britanniassa.
Kolmenlaista vaikuttavuutta
Robert Arnkilin, Timo Spangarin ja Esa Jokisen toteuttamassa tutkimuksessa on haastateltu työpajoissa sekä ryhmä- ja yksilöhaastatteluissa yli 100 henkilöä. Haastateltavina olivat kokeilun johtaja, seudullinen ohjausryhmä, tiimiesimiehet, TE-toimiston johtoryhmä, asiakasraadin edustajat, kokeilun OMA-valmentajat eli henkilökohtaiset asiakaspalvelija), työkyvyn ja kuntoutuksen, yrittävyyden edistämisen ja osaamisen edistämisen henkilökunta ja kumppanit.
Tutkijat jaottelevat alueellisen työllisyyskokeilun vaikutukset kolmeen luokkaan: kova vaikuttavuus eli suora työllistyminen, pehmeä vaikuttavuus eli elämän tai työuran aikaiset toimintakykyä ja työllistymistä edistävät siirtymät ja systeeminen vaikuttavuus eli kokeilun vaikutukset palvelujen järjestämisessä, koordinaatiossa ja johtamisessa.
Tutkijoiden mukaan tutkimuksella on kuitenkin rajoituksia vaikuttavuuden osoittamisessa, sillä rekisteriaineistoon tai satunnaistettuun vertailuasetelmaan perustuvaa tarkastelua ei ole ajoitus-, resurssi- ja tietojen saatavuussyistä voitu tehdä. Kokeilun kesto oli myös lyhyt vaikuttavuuden ilmenemiseksi. Saatavilla olevista tiedoista voitiin kuitenkin tehdä tärkeitä päätelmiä.
Puutteista huolimatta tutkijat näkevät mahdollisena todeta, että Pirkanmaan alueellisen työllisyyskokeilun vaikutukset kaikilla kolmella vaikuttavuuden tasolla ovat positiivisia.
Tutkimuksen johtopäätösten mukaan toimintatapa on merkinnyt palvelukosketuksen ja aktivointiasteen paranemista ja että aktivoinnin sisältö, jota analysoitiin monin tavoin, on pääosaltaan ollut asiakkaiden tilanteen edistymisen kannalta mielekästä.
– Asiakastyytyväisyyden seurannan tulos on ollut vahvasti positiivinen. Tarkempi ja moniulotteisempi vaikuttavuuden osoittaminen on edellä mainituista syistä mahdotonta. Koko tutkimuksemme tarkastelua vasten on kuitenkin mielestämme perustelua väittää, että PITKOn [Pirkanmaan alueellisen työllisyyskokeilun] toiminta on merkittävällä tavalla katalysoinut työllistyvyyden edistymistä ja että pidempi seuranta voisi tätä enemmän osoittaa, johtopäätöksissä todetaan.
Katse työ- ja toimintakykyyn
Tärkeimpänä nostona tutkimuksesta Robert Arnkil pitää kokeilun vaikutusta toimintakykyyn, työkykyyn, kuntoutumiseen.
Hän viittaa viime syksynä julkaistukseen hallituksen pyynnöstä tehtyyn selvitykseen, jonka tekivät Tuija Oivo ja Raija Kerätär, jossa Suomeen ehdotetaan perustettavaksi kokonaisvaltainen, yli hallituskausien ulottuva, strateginen kokonaisuus; työkykyohjelma.
Ohjelman tarkoituksena on vajaakuntoisten ja pitkäaikaistyöttömien henkilöiden työelämäosallisuuden lisääminen ja heidän tarvitsemiensa palveluiden ja etuuksien varmistaminen.
Arnkil muistuttaa, että suomalainen työvoima pitäisi saada mahdollisimman hyvin liikkeelle, myös osatyökykyiset.
– Siinä työkykyisyyden edistäminen on avainasemassa. Se, että Pirkanmaan työllisyyskokeilussa tällä suunnalla saatiin aivan uudenlaista yhteistyötä mm. lääkärien ja ylipäätään terveydenhuollon kanssa, on erittäin tärkeää
Myös muissa samaan aikaan järjestetyissä alueellisissa kuntapohjaisissa työllisyyskokeiluissa havaittiin, kuinka tärkeää on asiakkaan henkilökohtainen kohtaaminen ja henkilökohtainen palvelutarpeen arviointi.
Etenkin vaikeasti työllistettävien, pitkään työttömänä olleiden ja muun muassa sosiaalipalveluja tarvitsevien kohdalla palvelutarve voi olla ”patoutunut”, ja tarkentua vasta useiden kohtaamisten jälkeen.
– Paimion nousu kakkoskunnaksi koko Suomessa positiivissa työllisyysluvuissa johtui siitä, että siellä panostettiin riittävästi, asiakkaille soitettiin ja heidät tavattiin jopa neljä kertaa – ehkä se neljäs kerta sai heidät lähtemään liikkeelle, kertoi Turun kaupungin palvelujohtaja Mika Helva kokeilujen päätösseminaarissa tammikuussa.
Lue myös: Työllisyyskokeilut päättyivät, mutta hyvät käytännöt jatkuvat Tampereella
”Pitää kysyä myös pehmeitä vaikutuksia”
Pirkanmaan kokeilussa kunkin asiakkaan henkilökohtaisesta kohtaamisesta vastasi OMA-valmentaja, ja teki tukipäätökset, kartoitti huolellisesti asiakkaan tilanteen ja tarpeet ja räätälöi sen mukaan jatkon.
Robert Arnkilin mukaan näissä kohtaamisissa paljastui runsaasti tilanteita, joista ei tiedetty mitään.
– Oli ihmisiä, jotka olivat vuosikausia [TE-toimiston] asiakkaana eikä tilannettaan ollut päivitetty, oli piileviä diagnosoimattomia tilanteita terveydentilassa ja niin edelleen.
Tämä on kokeilusta tehdyn tutkimuksen pehmeän vaikuttavuuden ydintä. Suorat työllistymisvaikutukset avoimille markkinoille ovat vain osa siitä, mitä kokeilun jälkeen pitää kysyä, Arnkil sanoo.
– Sen lisäksi pitää kysyä, onko näiden ihmisten tilanne ylipäätään kohentunut jotenkin: onko siellä työllistymistä, osaamista, terveyttä, kuntoutumista, yhteiskunnallista osallisuutta lisääviä siirtymiä tapahtunut tämän kokeilun vaikutuksesta.
Näihin kysymyksiin vastaamiseksi tarvittaisiin ajoissa liikkeelle lähteneitä, kunnolla resursoituja ja tarpeeksi pitkän seuranata-ajan vaikuttavuustutkimuksia niin asiakasrekistereistä, kuin laajan ekosysteemin kumppaneiden toiminnasta. Varsinkin toimintakyvyn kehityksen osalta puuttuvat menetelmät, joilla edistystä voidaan osoittaa, niin Suomessa kuin koko Euroopassa, Arnkil sanoo.
– Tieto- ja seurantajärjestelmät ja tutkimusten rahoitus laajemman ekosysteemin vaikuttavuuden osoittamiseksi ovat huonossa kunnossa. Mutta se ei tarkoita, että siellä ei mitään tapahdu. Se, että sitä ei ole pystytty osoittamaan täysin yksiselitteisesti, on eri asia kuin että onko siellä jotain olemassa.
Arnkil sanoo olevansa närkästynyt suomalaisesta keskustelusta, jossa mikään muu kuin avoimille markkinoille työllistyminen ei ole mitään. Totta kai työllistyminen on tärkeää, mutta niin ovat askeleet sitä kohtikin, hän toteaa. Hänen mukaansa hanke, jossa toimitaan työllistyvyyden edistämisen kanssa, eikä avoimille markkinoille sijoittumisen kanssa, saa osakseen vähättelyä.
– Esitetään, että koska sitä ei ole pystytty osoittamaan, sitä ei ole olemassakaan. Tämä tuntuu olevan uusklassisen taloustieteen vetämän keskustelun vähän kummallinen vaikuttavuuskeskustelu.
– Emme suostu sellaiseen keskusteluun. Pitäisi vastata kysymykseen, mitä ne [työllistymistä edistävät] siirtymät ovat, ja onko ne olleet jollain tavalla ihmisen elämäntilannetta edistäviä, Arnkil sanoo. Olisiko uudella hallituskaudella mahdollista satsata tähän, nyt kun työ- ja toimintakykyisyys on noussut vahvasti tapetille.
Kokeilu päättyi, ”älyttömyys jatkuu”
Pirkanmaan kokeilu ja muuta alueelliset kokeilut lopetettiin poliittisella päätöksellä, kun kokeilulakia ei haluttu jatkaa. Laki ulottui vuoden 2018 loppuun siksi, että sitä laadittaessa maakuntaorganisaatioiden oli määrä aloittaa toimintansa vuoden 2019 alussa.
Kokeiluja siis ei vastoin aiempia suunnitelmia jatkettu maakuntauudistuksen voimaantuloon saakka.
Arnkil pitää ”epäviisaana politiikkana” sitä, että kokeilua ei voitu jatkaa sillä perusteella, että suunnitteilla oli jo työllistämispalvelujen yksityistämisen pilotteja.
Pirkanmaalainen kokoomuksen kansanedustaja Arto Satonen teki eduskunnassa lakialoitteen kokeilulain jatkamisesta niin että kokeilua ei olisi tarvinnut ajaa alas vain reilun vuoden toiminnan jälkeen. Tiettävästi niin keskustassa kuin kokoomuksessa olisi oltu valmiita tarjoamaan jatkoa työllisyyskokeiluille, mutta työministeri Jari Lindström, sin., ja työ- ja elinkeinominsteriö (TEM) eivät lämmenneet ajatukselle.
– Tampereen poliittiset ryhmät ja virkamiehet kävivät useita kertoja TEMissä ja ministerin puheilla siitä, että koska soten aikataulu heitti häränpyllyä, kannattaisi jatkaa kokeilua. Että kannattaisi jatkaa kokeilua siihen saakka, kunnes maakunnat ja sotet ovat pystyssä, Arnkil sanoo.
– Että siinä ei ole mitään järkeä, että kun asiakkaista 30 000 on siirretty kokeilun piiriin ja he ovat päässet intensiivisen palvelun piiriin ja kun kokeilussa henkilökunta pääsi mm. työhallinnon URA-järjestelmään käsiksi ensimmäistä kertaa koskaan, ja myös sosiaalityöntekijät jotka olivat työvalmentajia.
Arnkilin mukaan ”yksi isoimpia älyttömyyksiä mitä Suomessa on” on tilanne, jossa kuntien ns. sakkolistat, jotka kasvattavat kuntien maksuosuutta sitä mukaa mitä pidemmälle ihmiset putoavat työttömyysturvalta alemmalle tasolle – ja samaan aikaan kunnilla ei ole ollut pääsyä työnvälityksen asiakastietojärjestelmiin.
– Kunnat eivät voi ennakoida, mikä tilanne on tulossa ja mikä asiakkaiden tilanne on. Nyt se älyttömyys jatkuu, Arnkil sanoo.
Millä yksiköillä kuntapohjalta?
Pirkanmaan kokeilu toimisi siis Arnkilin mukaan esimerkkinä, mikäli Suomessa jatkettaisiin työllistämispolitiikkaa kuntapohjalta. Aluksi tulisi kuitenkin ratkaista, minkä kokoisilla yksiköillä toimittaisiin. Pienet kunnat eivät yksinään tähän kykene.
– Isot kaupungit voivat ottaa vastuun, mutta herää kysymys että mitäs ne ympäryskunnat tekee.
Pirkanmaan kokeilu oli Tampereen vetämä, ja muut kunnat olivat mukana sopimuspohjalta.
– Tulisi lähteä seudullisen ratkaisun pohjalta, jossa pienet kunnat saadaan osaksi isompaa kokonaisuutta. Miten ja millä tavoin – yksityiskohdiltaan Pirkanmaan työllisyyskokeilu ainakin viittaa tällaiseen, Robert Arnkil sanoo.
Jari Lindström ei vastannut Kuntalehden kommenttipyyntöihin.
AIEMMIN AIHEESTA:
Työllisyyskokeilun loppuminen näkyy jo työttömien palvelemisen arjessa Tampereella
Myös Pori pettyi, kun. työllisyyskokeilu päättyi
Poukkoilevat työllisyyskokeilut imevät mehut päättäjistä
No, Sastamala jäi kiinni ”pissityksestä”