Analyysi: Hallitus on hukannut aikaa kiirehtiessään ohi EU-notifikaation

”Järjestelyn ja sen elementtien oikeudellista luonnehdintaa koskevien epäselvyyksien vuoksi korkein hallinto-oikeus pitää oikeusvarmuuden turvaamiseksi ainoana oikeudellisesti kestävänä menettelytapana sitä, että kaavailtu lainsäädäntökokonaisuus notifioidaan komissiolle SEUT 108.(3) artiklan mukaisesti valtiontukielementtejä mahdollisesti sisältävänä järjestelmänä. Tämä on mahdollista toteuttaa ennen kaavaillun lainsäädännön voimaantuloa niin, että komission näkemyksestä mahdollisesti aiheutuvat muutostarpeet voidaan ottaa huomioon ennen sitä.”

Näin lausui korkein hallinto-oikeus (KHO) hallituksen esitysluonnoksesta valinnanvapauslaiksi joulukuussa 2017. Hallitus oli antanut esityksensä lokakuussa. Esityksessä notifiointia ei mainittu ja komissiolta pyydettävään arvioon viitattiin lyhyesti.

KHO:n mukaan siis notifiointi olisi ollut mahdollista tehdä ja siitä seuraavat muutostarpeet huomioida lain voimaantuloon mennessä. EU-komissiolla on tarvittavat selvitykset saatuaan kaksi kuukautta aikaa antaa vastaus, jatkaako se asian selvittämistä vai pitääkö ei-taloudellisena toimintana. Se olisi ollut mahdollista myös, että komissio olisi todennut kyseessä olevan valtiontuki, mutta hyväksynyt sen yhteismarkkinoille sopivaksi.

Tietoinen riski

Vaikka KHO otti asiaan selvän kannan, ja samanlaisia kantoja esittivät muutkin asiantuntijat, hallitus ilmoitti, että notifiointiin ei ryhdytä.

– Hallitus ottaa tietoisen riskin, arvioi Kuntaliiton lakiyksikön johtaja Arto Sulonen tammikuussa Kuntalehdelle.

Eikä hallituksesta tätä ole suoranaisesti kiistetty. Tuolloin tammikuussa kunta- ja uudistusministeri Anu Vehviläinen, kesk., myönsi, että edessä voi olla lainsäädäntömuutokset ja korvausvaatimukset, jos joku keksii valittaa järjestelmästä.

Käytännössä hallitus siis myönsi, että asiassa on tulkinnanvaraa ja silti päätti kokeilla, miten käy, jos valtiontukielementin sisältämä järjestelmä jätetään notifioimatta.

Helmikuussa hallitus joutui täsmentämään perustelujaan lakiesityksestä EU-tuomioistuimen Slovakiaa koskevan päätöksen vuoksi, mutta periaate ei muuttunut: lakia ei aiottu notifioida.

Ohuet perustelut

Perustelut ratkaisulle ovat sangen ohuet, arvioi Helsingin yliopiston Eurooppa-oikeuden professori Juha Raitio lakiesityksestä eduskunnan hallintovaliokunnalle toukokuun alussa antamassaan lausunnossa.

Raition mukaan hallituksen perusteluista voidaan ”lukea ajatus, että notifiointi olisi sekä tarpeetonta että ennenaikaista”.

Kuitenkin hallituksen aiemmassa lainvalmistelussa notifiointia on käsitelty perusteellisemmin. Pari vuotta sitten annetussa esityksessä HE 22/2016 vp laiksi taloudelliseen toimintaan myönnettävän tuen yleisistä edellytyksistä notifiointivelvollisuus on tiivistetty Raition mukaan ”varsin selkeästi”. Tiivistyksessä todetaan muun muassa, että ”käytännössä erityisesti monimutkaisten tukiohjelmien ja suurten yksittäisten tukien tapauksessa, viranomaisen on tehtävä tuesta ennakkoilmoitus komissiolle.”

Joku voisi ajatella, että tämäntyyppinen monimutkaisuus koskee myös ja erityisesti valinnanvapauslainsäädäntöä, jossa valtiontukikysymykset ovat osumassa useaan eri elementtiin.

Aikatauluun vetoaminen

Helmikuussa sote-uudistuksen projektijohtaja Päivi Nerg ja STM:n ylijohtaja Kirsi Varhila perustelivat blogissaan, miksi notifiointia ei tehdä. Kirjoituksen lopussa vedottiin aikatauluun ja uudistuksen välttämättömyyteen. ”Uudistuksen venyminen tai kaatuminen ei olisi hyvä asia Suomelle, sillä se siirtäisi vuosilla ongelmien ratkaisemista”, Nerg ja Varhila kirjoittivat.

Toukokuisessa lausunnossaan hallintovaliokunnalle Juha Raitio ihmettelee aikatauluun vetoamista:

”Jos notifioimatta jättäminen tosiasiassa perustuu siihen, ettei hallituksen tavoittelemalla aikataululla sitä ehditä tehdä, niin on perusteltua kritisoida liian tiukkaa aikataulua. Olisi nimittäin kestämätöntä liittää lainvalmistelussa SEUT 108 artiklan mukainen notifiointivelvoite koskemaan vain tilanteita, joissa jokin valtiontukielementtejä sisältävä lainsäädäntöhanke ”ehditään” notifioida. Asia ilmaistaan niin, että valtiontukikysymyksiin on vastauksia vasta sitten, kun laki on voimassa ja järjestelmä toiminnassa.”

Perustuslakivaliokunta varoittaa kokeilusta

Huhtikuussa eduskunnan perustuslakivaliokunta pyysi hallitukselta lisäselvitystä siitä, miten tuoreessa valinnanvapauslakiesityksessä on huomioitu suhde EU-notifikaatioon.

Lakiesityksessä antamassaan lausunnossa valiokunta toteaa, että selvityksen mukaan ”ei ole kokonaan poissuljettu se perustuslain kannalta merkityksellinen riski, että valinnanvapausjärjestelmä olisi jälkikäteisesti saatettavissa EU:n valtiontukisääntelyssä asetettujen vaatimusten mukaiseksi vain säätämällä jälkikäteen maakuntiin kohdistuvasta sosiaali- ja terveydenhuollon palvelujen yhtiöittämisvelvollisuudesta, mikä ei kuitenkaan ole perustuslain kannalta mahdollista.” Tämä velvollisuus muuttaisi valinnanvapausmallin perustuslain vastaiseksi.

Rivien välistä – ellei peräti suoraan riveiltä – voi lukea, että perustuslakivaliokunta ei pidä hyvänä ratkaisuna hallituksen valitsemaa linjaa kokeilla, mitä esitetty malli kestää ja mitä ei.

Käytännössä perustuslakivaliokunta totesi paljolti samalla tavalla kuin KHO lausunnossaan joulukuussa.

Maakuntien monet valtiontukielementit

Moninaisista elementeistä, joita valtiontukikysymys koskee, Raitio nostaa lausunnossaan esiin maakuntien ja maakuntayhteisöjen toiminnan, jossa voidaan katsoa esiintyvän useita valtiontukielementtejä: 1) valtiontakaukset maakunnille ja Maakuntien tilakeskus Oy:lle, 2) omaisuuden mahdolliset alihintaiset siirrot kunnilta ja kuntayhtymiltä maakunnille ja Maakuntien tilakeskus Oy:lle, 3) maakuntien tuotantoa harjoittavien yhteisöjen oman pääoman tuottovaade, 4) konkurssisuoja, 5) verokohtelu.

Valtiontukiratkaisut antaa viime kädessä kansallinen tuomioistuin. Konkreettinen osoitus notifikaation tarpeellisuudesta saatiin talvella, kun KHO antoi vuosikirjapäätöksen kiistassa potilassiirtojen valtiontuellisesta luonteesta.

Päätös osoittaa tarkastelun tapauskohtaisuuden sote-palveluissa, Juha Raitio muistuttaa lausunnossaan hallintovaliokunnalle.

”Päätös osoittaa, että SOTE-palveluiden sisällä voi olla taloudelliseksi toiminnaksi luokiteltavaa toimintaa, joka tulee organisoida valtiontukisääntöjen edellyttämällä tavalla siten, ettei julkinen toimija pääse hyötymään esim. konkurssisuojasta tai veroeduista.”

KHO:n talvella tekemiin kahteen vuosikirjapäätökseen valtiontukiasioissa ei viitata sanallakaan hallituksen perustuslakivaliokunnalle antamassa lisäselvityksessä.

Raitio pitää mainitsematta jättämistä ”huomionarvoisena” ja näkee ratkaisun kuvastavan osaltaan sitä, kuinka yksipuolinen selvitys on.

Kansallinen oikeuskäsittely todennäköinen

Hallitus on kiirehtiessään lakeja läpi siis hukannut aikaa, jota tarvitaan lakiesityksen seurausten oikeusvarmuuden selvittämiseen. Tämä osaltaan kuvastaa kiireen ongelmaa, joka on tuotu esiin pitkin lainvalmistelua asiantuntijoiden ja myös lain valmistelijoiden kautta. On mahdollista, että kiirehtiminen ei lopulta voita aikaa vaan kolahtaa valmistelua nilkkaan. Näin voi käydä, jos lakiesityksen muuttaminen venyy ja EU-notifikaatioon [hallituksen kannalta] joudutaan.

Notifioimatta jättämisen seurauksien luulisi olleen selvät hallituksessa jo pitkään, ei vain viime vuoden lopusta asti:

”Jos valtiontuki ei kuulu ryhmäpoikkeusten piiriin tai ole vähämerkityksistä, tuki voidaan ottaa käyttöön vasta, kun komissio on sen ennakkoilmoitusmenettelyssä hyväksynyt. Ilman komission hyväksyntää myönnetyt tuet ovat laittomia, ja ne voidaan joutua perimään korkoineen takaisin tukea saaneilta yrityksiltä”, todettiin jo edellä mainitussa hallituksen lakiesityksessä HE 22/2016 vp.

Ylen radion Ykkösaamussa tiistaina Helsingin ylipiston valtiosääntöoikeuden professori Tuomas Ojanen sanoi pitävänsä ”jokseenkin todennäköisenä” että jos notifikaatiota ei tehdä, seurauksena on kansallinen oikeuskäsittely.

– Kansallisen tuomioistuimen on käytännössä alettava tutkia asiaa, mihin liittyy järjestelemän ”jäihin laittaminen” siksi aikaa, kun asiaa tutkitaan, Ojanen sanoi.

Tässäkin palataan siis siihen, mitä KHO lausui jo viime vuonna: jos kokeillaan, kuinka käy, seuraukset voivat olla arvaamattomat. Voi käydä – tosin eri syistä – se, mistä Nerg ja Varhila blogissaan varoittivat: uudistus siirtyy.

Jos oikeuteen mennään, näkemystä on kysyttävä viimeistään silloin Euroopasta.

– Tällaisen ennakkoratkaisun käsittelyaika on keskimäärin puolitoista vuotta, Tuomas Ojanen arvioi.