Kunnan päätöksenteko ei ole aina sitä, miltä se näyttää – ”Tämä ei ole kuntademokratian kannalta asianmukaista”

Julkisuusperiaate ei toteudu kunnissa aina, kuten pitäisi, kun sovellettavana on julkisuuslaki. Näin käy valitettavan usein, Itä-Suomen yliopiston julkisoikeuden professori Tomi Voutilainen arvioi.

– Sen sijaan kuntalain julkisuusperiaatetta edistävät velvollisuudet toteutuvat kunnissa paremmin. Kuntalaissa on tarkasti säännelty, miten avoimuutta on edistettävä kunnissa.

Voutilainen on pistänyt merkille, että kunnissa on saatettu valmistella asioita julkisuudelta suojassa jo pitkälle ennen kuin ne päätyvät laajemman joukon tietoon vaikkapa esityslistan kautta.

Poliittinen päätös on voitu tehdä jo valmistelun yhteydessä, vaikka sitä ei ole muodollisesti tehtykään vielä toimielimessä.

– Tämä ei ole kuntademokratian kannalta asianmukaista.

Puutteita pöytäkirjoissa

Tietoa voi saada monella tavalla. Sitä voi saada viranomaisten tuottamista julkisista aineistoista tai vaikkapa pyytämällä tietoa suoraan viranomaisilta.

Julkisuuslaissa säädetään erilaisista tiedonsaantitavoista.

– Kuntalaki täydentää näitä tapoja, erityisesti sen suhteen, mitä tietoja kunnan on julkaistava verkkosivustollaan.

Kuntalaisella on oikeus saada tietoja viranomaisten toiminnasta, esimerkiksi asuinalueelle kaavoitettavista uusista asunnoista tai ennakkoäänestyspaikoista.

Välillä käy niin, että kuntalaisilla ei ole mahdollisuutta tutustua riittävän ajoissa päätöksentekoa koskeviin asioihin.

Omaisuuden myyntiin tai palveluiden uudelleen järjestämiseen liittyvissä asioissa päätöksenteko – tai ainakin niihin liittyvä valmistelu – voi mennä helposti ohi kuntalaisilta, Voutilainen huomauttaa.

Liikesalaisuuksiin voidaan vedota joskus ilman kunnon perusteita.

– Jos on aihetta keskustella, niin siihen pitäisi pystyä.

– Kunnan asukkaiden pitää pystyä vaikuttamaan heidän elinympäristöään koskevaan päätöksentekoon.

Kun käy läpi ajan saatossa laadittuja kuntien pöytäkirjoja, niin voi löytää salaisina käsiteltyjä asioita, joista olisi oltava ainakin jonkin verran enemmän tietoa esillä.

– Jonkinlainen kuvaus täytyy olla, mitä asiaa toimielin on käsitellyt.

Kunnissa ei aina tunneta tai tunnisteta julkisuuslain menettelysääntöä.

– Kunnat ovat saaneet laillisuusvalvojilta hyvin usein moitteita, kun edes yksinkertaisimpia säännöksiä ei noudateta.

Välillä kunnissa on salattu asioita salassapitomerkinnöillä, vaikka niin ei olisi saanut tehdä.

– Laki viranomaisten toiminnan julkisuudesta sääntelee viranomaisten asiakirjojen ja muiden tietoaineistojen julkisuutta. Tämä laki sääntelee myös salassapitoa sekä tiedon antamista asiakirjasta ja siihen liittyvää menettelyä.

Lisäksi laissa on säännökset viranomaisten velvollisuudesta edistää tiedonsaantia, Voutilainen lisää.

Pakollista koulutusta

Kunnissa on oltava perushallintojuridiikka hallussa.

– Tiedonhallintalain mukaan asiakirjajulkisuuden toteutumista varten on annettava koulutusta kunnissa, professori painottaa.

– Tämä koskee jokaista kuntaa ja kunnan johdon velvollisuutena on huolehtia siitä, että koulutusta on tarjolla.

Viranhaltijoiden virkavelvollisuuksiin kuuluu tuntea hallinnon yleislainsäädäntö.

– Jos rikostutkinnassa vetoaa, että ei ole tietänyt, se voi tarkoittaa virkavelvollisuuden rikkomista.

Virkavelvollisuuden rikkomisesta on annettu verrattain harvoin tuomioita, jotka koskisivat julkisuuslain rikkomista. Yksi syy tähän löytyy Voutilaisen mukaan yleisestä ilmapiiristä.

Muutkin kuin kunnan edustajat ovat liemessä julkisuuslain kanssa.

– Muiden muassa poliisi ja tuomioistuimet.

Tässä kokonaisuudessa voi tuntua vaikealta osoitella muita kyseiseen asiaan liittyen. Sekin voi nostaa puuttumisen kynnystä, että julkisuuslaki ei ole yksiselitteinen esimerkiksi sen suhteen, mitä siinä on säädetty ja osoitettu tietylle viranhaltijalle.

– Tätä asiaa pitäisi sitten tarkentaa kunnan viranomaisten sisäisissä määräyksissä, kuten hallintosäännössä viranhaltijakohtaisesti, missä on omat haasteensa muiden muassa viranhaltijan oikeusturvan näkökulmasta.

Ehdotus aiheutti pettymyksen

Julkisuuslain kehittämistarpeet on huomioitu laajasti. Oikeusministeriön asettaman työryhmän ehdotus uudeksi julkisuuslaiksi julkaistiin joulukuussa.

Työryhmän mietintö on nyt lausuntokierroksella. Työryhmän tehtävänä on ollut arvioida muun muassa julkisuusperiaatteen kannalta tarpeellisia muutoksia julkisuuslain soveltamisalaan sekä lain sisällön ajantasaistaminen.

Voutilainen pettyi työryhmän ehdotukseen.

– Koska ajantasaistamistavoitteista huolimatta mietintö oli pääosin nyanssien hiomista suhteessa voimassa olevaan julkisuuslakiin.

Julkisuuslaki ei ole näillä näkymin kehittymässä yksiselitteisemmäksi, Voutilainen arvioi.

– Esimerkiksi kuntien osalta julkisuuslaki lähtisi edelleen pilkkomaan kuntaa pieniin yksiköihin viranomaisittain.

Tämä voi tarkoittaa sitä, että yhdessä tilanteessa kunnan viranomainen on toimielin ja sen alainen hallinto ja toisessa tilanteessa puolestaan yksittäinen viranhaltija.

– Riippuu siitä, miten kunta järjestää viranomaistoimintaansa.

Voutilaisen mukaan ei ole realistista, että yksittäinen kunnan viranhaltija voisi selviytyä julkisuuslain, tiedonhallintolain ja tietosuojasääntelyn velvollisuuksista, jotka kohdennetaan kunnan viranomaiselle.

Ministeriön asettaman työryhmän ehdotusta tarkastellut Voutilainen toteaa, että tässä tilanteessa olisi ollut syytä painokkaasti pyrkiä uuteen aikakauteen ajantasaistamispyrkimyksessä.

– Tosin eivät kunnat nytkään käytännön toiminnassa organisoidu asiakirjojen hallinnassa julkisuuslain viranomaisten erillisyysperiaatteen mukaisesti, koska se on erityisesti pienissä kunnissa mahdotonta toteuttaa.

Tiedon vuotajaa suojataan

Julkisen sanan neuvoston puheenjohtaja Eero Hyvönen sanoo alkuun, että hän ei äkkiseltään osaa arvioida tarkemmin, mikä on yleinen tilanne julkisuuslain soveltamisessa kunnissa.

– Julkisuuteen nousevat useammin kuntien kielteiset kuin myönteiset päätökset tiedon julkisuuden suhteen. Tästä ei kuitenkaan voi päätellä sitä, kuinka kunnat tavallisesti menettelevät.

– Julkisuuslain uudistus näyttäisi ratkaisevan joitakin nykyisiä pulmakohtia laajentamalla julkisuuden alaa, mikä on sananvapauden näkökulmasta tervetullut suunta.

Kuntien tai muun tahon ei-julkiseksi tai salaiseksi luokitteleman tiedon julkaiseminen ei lähtökohtaisesti ole rikos.

– Ja tiedon vuotajaa suojaa puolestaan lähdesuoja, joka on Suomessa aika hyvällä tasolla, Hyvönen arvioi.

Julkisen sanan neuvosto (JSN) on tiedotusvälineiden kustantajien ja toimittajien perustama elin, jonka tehtävänä on tulkita hyvää journalistista tapaa ja puolustaa sanan- ja julkaisemisen vapautta.

Neuvostoon kuuluu kahdeksan median edustajaa ja viisi yleisön edustajaa. Neuvosto käsittelee myös toimittajan menettelyä tietojen hankinnassa. JSN ei ole tuomioistuin eikä se käytä julkista valtaa.

Lue myös:

Toinen paikallislehti ei saanut kaupungilta pyytämäänsä asiakirjaa salauspäätöksen vuoksi, toinen julkaisi asiakirjan sellaisenaan – ”Loviisan kaupunginkansliasta ei ole annettu salattuja asiakirjoja eteenpäin”, sanoo vt. kaupunginjohtaja