Päätösten vaikutusten ennakkoarviointi voi olla mysteeri luottamushenkilölle – Yhteispelissä viranhaltijoiden kanssa kehitettävää
Päätösten vaikutusten ennakkoarviointi on kirjattu lakiin. Kuva: Ville Miettinen
Kunnallishallinnossa tehtävien päätösten vaikutusten ennakkoarviointi koetaan yleisellä tasolla arpapeliksi, josta ei koskaan tiedä, mitä on tulossa, kuvaillaan tuoreessa Terveyden ja hyvinvoinnin laitoksen tuoreen tutkimuksessa, jossa selvitettiin kokemuksia päätöksenteon ennakkoarvioinnista.
Haastattelututkimuksessa luottamushenkilöt arvioivat arviointiprosessin olevan hyvin erilainen eri hallinnonaloilla. Tutkimuksessa haastateltiin 13 luottamushenkilöä Espoosta, Hartolasta, Kuopiosta, Lahdesta, Salosta, Siilinjärveltä ja Oulusta.
Haastateltavat kokivat, että arviointiprosessi tuottaa usein yhden ensisijaisen esitysvaihtoehdon, jolle ei esitellä todellisia vaihtoehtoja.
Vastausten perusteella kuntapäätösten vaikutusten ennakkoarviointi ei ole muotoutunut hallinnollisesti selkeäksi prosessiksi.
Mainos (juttu jatkuu mainoksen jälkeen)
-Kun valinta eri vaihtoehtojen väliltä lopulta tehdään, valintaa perustellaan vastaajien mukaan usein lähinnä säästöillä. Luottamushenkilöt kokivat, että he joutuvat aina pyytämään lisätietoja prosessin tueksi, mutta vaihtoehtojen esittelyn jälkeen koetaan kovaa painetta edistää asiaa nopeasti, raportissa todetaan.
Haastateltavat arvioivat myös, että ennakkoarviointeja ei tehdä riittävästi.
Enemmistö haastateltavista koki, että arviointeja perustellaan edelleen pitkälti lyhyen aikavälin talousvaikutuksilla.
– Suuremmissa kaupungeissa kuitenkin tuntui siltä, että yhä enemmän otetaan myös huomioon ihmisiin ja arkeen kohdistuvia vaikutuksia. Todennäköistä kuitenkin on, että arviointien tekemisen tilanne vaihtelee suuresti kuntien toimialojen välillä sekä riippuen päätettävän asian monimutkaisuudesta, tutkimusraportissa todetaan.
Arviointi on laissa
Päätösten vaikutusten ennakkoarviointi on kirjattu eri näkökulmien osalta useaan eri lakiin kuntien tehtäväksi. Esimerkiksi ympäristövaikutusten sekä asukkaiden hyvinvointiin ja terveyteen kohdistuvien päätösten arviointi ovat kunnille lakisääteisiä. Hyvinvointialueiden tulee myös arvioida päätöstensä sekä ratkaisujen vaikutuksia eri kohderyhmien hyvinvoinnin ja terveyden näkökulmasta.
Kuntaliiton suositukset päätösten vaikutusten ennakkoarvioinnista ovat vuodelta 2011. Suositusten mukaan päättäjien tulee tarkastella useita erilaisia vaikutuksia samanaikaisesti ja kokonaisvaltaisesti. Vaikutuksissa huomioitavat neljä näkökulmaa ovat kuntalaisvaikutukset, ympäristövaikutukset, organisaatio- ja henkilöstövaikutukset sekä talousvaikutukset. Vaikutuksia tulee arvioida sekä lyhyellä että pitkällä aikajänteellä.
Päätösten vaikutusten ennakkoarviointi (EVA) on aiemmin ollut hyvinvoinnin ja terveyden edistämis- ja ympäristövetoista, mutta hiljalleen se on laajentunut useammalle toimialalle, sanoo erityisasiantuntija Ville Nieminen Kuntaliiton strategiayksiköstä.
Hän muistuttaa, että THL:n selvityksessä ei tarkastella miten arviointia tehdään, vaan miltä se luottamushenkilölle näyttää.
Kun arviointi toteutetaan mittakaavassa päätöksen suuruuteen, ja kun kuntien tekemät päätökset usein ovat pieniä tai keskisuuria, vaikutusarviointi tapahtuu käytännössä usein viranhaltijan yksin tai yhdessä kollegan kanssa tekemänä.
-Vaikutusten arviointiprosessissa viranhaltijan tehtävä on tehdä arviointi ja luottamushenkilön tehtävä on tehdä arvovalinta, Ville Nieminen sanoo.
Olennaista on pohtia, paljonko tarjotaan vaihtoehtoja päätösesitykseen ja paljonko esitetään jotain tiettyä esitystä tietyillä, harkituilla ja arvioiduilla perusteilla. Taustalla tehty punninta ei yleensä näyttäydy luottamushenkilölle, kun sitä ei kirjata esityspapereihin.
-Jos luottamushenkilö ei näe päätösesityksen taustaksi tehtyä arviointia, se vaikuttaa mystiseltä prosessilta.
Niemisen mukaan Kuopio on hyvä esimerkki siitä, miten arviointeja on ainakin aikaisemmin tarkasteltu mm. hyvinvointilautakunnassa: Erilaisista vaikutuksista on tehty lista A4-lomakkeelle, joka on otettu mukaan päätöksen liitteeksi.
-Silloin se näkyy konkreettisesti.
Joskus viranhaltijat voivat epäröidä arviointia koko laajuudessaan eikä kaikkea haluta kirjata. Vaikka arvioinnit itsessään eivät voi olla valitusperuste, arviointien julkistamista saattaa hillitä viranhaltijan epäily mahdollisesti seuraavista valituksista.
Poliittinen ohjaus ei sovi arviointiin, tutkimus sopii
THL:n selvityksessä EVA:n käytettävyyden nähdään parantuneen, mutta vielä koetaan olevan pitkä matka siihen, että voitaisiin luottaa, että kuntapäätöksissä on aina tehty objektiivinen arviointi.
Esimerkiksi päätöksentekoon kuuluvaa kuntalaisten kuulemista vastaajat pitivät lähinnä näennäisesti toteutuvana.
Käytettävyyden näkökulmasta ennakkoarviointiprosessista haluttaisiin kuntiin selkeä ja tunnistettava malli, jossa arviointi aloitettaisiin aina heti päätösprosessin alussa, vaihtoehdot olisivat aidosti valittavissa olevia sekä neutraalisti perusteltuja, ja päätöksen vaikutuksista kysyttäisiin joko kuntalaisilta, tutkijoilta tai parhaassa tapauksessa molemmilta.
Arviointi on lakisääteinen tehtävä, mutta sen hyödyntäminen vaihtelee, Ville Nieminen sanoo.
-Neljän näkökulman lisäksi niitä pitäisi tarkastella lyhyellä ja pitkällä aikavälillä. Kapeakin arviointi on arviointia, mutta miten se näyttäytyy luottamushenkilölle, on tietenkin subjektiivista.
Ville Niemisen mukaan olisi hyvä pohtia, kuinka luottamushenkilöt ja viranhaltijat voisivat yhdessä pohtia arviointeja. Arviointiin ei kuitenkaan pidä ulottaa poliittista ohjausta, hän korostaa.
-Silloin itsehallinnon ja demokratian toiminta menee vähän vinksalleen. Sen sijaan pitäisi tunnistaa vaikuttavia tekijöitä ja tehdään näkyväksi, mitä vaikutuksia eri päätöksillä on lyhyellä ja pitkällä aikavälillä. Miten sitä tehdään luottamushenkilöiden kanssa, sitä varmaan pitäisi kehittää. Luottamushenkilöillä voisi olla esimerkiksi suurempi rooli vaihtoehtojen pohdinnassa.
Niemisen mukaan arvioinnin käyttäminen kaipaa lisää tutkimusta. Esimerkiksi kokemuksia arvioinnin systemaattisen hyödyntämisen vaikutuksesta valitusten määrään on olemassa, mutta ei varsinaista tutkimusta.
-Tästä ehdottomasti tarvittaisiin tutkimusta.
Vaikutus hyte-kertoimeen
Viime vuodesta lähtien EVA on vaikuttanut hyte-kertoimeen eli hyvinvoinnin ja terveyden edistämisen valtionosuuden lisäosaan. Hyte-kertoimella halutaan varmistaa kuntien aktiivinen toiminta asukkaiden hyvinvoinnin ja terveyden edistämiseksi myös sote-uudistuksen jälkeen.
-Jos lautakuntapäätöksissä toteutuu arviointi, se vaikuttaa positiivisesti hyte-kertoimeen, Ville Nieminen sanoo.
Hän odottaa kiinnostuksella keväällä lähtevää kuntajohdon TEAviisarikyselyä, josta tulokset tullevat syksyllä.
-Siitä varmaan nähdään, kuinka paljon kunnissa on vaikutusten arviointi lisääntynyt.
-Veikkaisin että moni kunta haluaa ottaa pisteet kotiin ja siellä on kasvua tapahtunut hyte-kertoimen vuoksi.
Näyttökuva TEAviisarin tuoreimmista tuloksista.
Kohta ”Ennakkoarvioinnin käyttöönottamisesta tehty päätös” on lähellä hyvää tasoa.
THL:n tekemän säännöllisen hyvinvoinnin ja terveyden edistämistyön aktiivisuutta kuvaavan tiedonkeruun (TEA) mukaan vuonna 2021 kunnista 63 prosenttia ilmoitti käyttävänsä ennakkoarviointia joko kaikessa tai jossain kunnan toiminnassa.
