Kuva: Ville Miettinen
Tampereella on herätty huoleen siitä, muodostuuko isoissa kaupungeissa palveluvaje kuntouttavan vaiheen asiakkaille. - Kelan tilastojen valossa isoissa kaupungeissa työllisyydenhoidon asiakkaissa korostuu Kelan perusturvan saajien osuus. Isoissa kaupungeissa voisi olla perusteltua kiinnittää huomiota perusturvan saajiin, sanoo Tampereen kaupungin työllisyyspalvelujen suunnittelija Teuvo Moilanen.

Suurimpien kaupunkien työllisyyden hoidon kuntaosuuskustannukset ovat kasvaneet tällä vuosikymmenellä huomattavasti nopeammin kuin pienten kuntien.

Asukaslukuun suhteutetut kuntaosuuskustannukset, eli kunnalle siirtyvät osuudet työmarkkinatuella olevien kustannuksista, kasvoivat isoissa kaupungeissa 152,3 % vuosina 2010−2017 , kun pienemmissä kunnissa nousua oli vain 80,9 %, käy ilmi Tampereen kaupungin työllisyyspalvelujen suunnittelijan Teuvo Moilasen tekemästä tilastovertailusta.

Moilasen mukaan pienemmissä kunnissa työttömien aktivointi on voimakkaampaa ja työllisyyden hoidossa käytetään huomattavan paljon enemmän kuntouttavaa työtoimintaa. Isojen kaupunkien työmarkkinatuen kuntaosuuden kustannuskuormitus on merkittävästi pieniä kuntia korkeampaa ja sen kehitys on heikompaa.

Virallinen työttömyysaste on problemaattinen mittari

Isojen kaupunkien vertailussa on käytetty mittareina työttömien aktivointiastetta, työttömyysastetta, työmarkkinatuen kuntaosuuden kustannuksia ja esim. pitkäaikaistyöttömien osuutta kaikista työttömistä.

Perinteinen työttömyysasteen käsite on kuitenkin rajallinen, Moilanen muistuttaa. Pirkanmaan työllisyyskokeilussakin, jossa pitkäaikaistyöttömien asiakastyöhön ja palvelutarvearvioihin panostettiin erityisesti Tampereen osalta palkkaamalla henkilökohtaisia OMA-valmentajia ja lisäämällä henkilöstöä, työttömyysaste aleni.

– Virallisen työttömyysasteen problematiikka on, että se jää mittarina tavallaan puolitiehen, kun mukana eivät ole palveluissa mukana olevat, Moilanen sanoo viitaten kokeilun aktivointipalveluihin.

– Jos työttömistä siirretään joku henkilö palveluun, työttömien määrä laskee, mutta se ei välttämättä saa aikaan sitä että työllisyyden hoidon piirissä olevien osuus työvoimasta muuttuisi millään tavalla.

Tampereella onkin katsottu ns. laajan työttömyysasteen mittaria, jossa ovat mukana työttömien lisäksi aktivointipalveluissa olevat.

– Kun aktivoidaan voimakkaasti, ei työttömyysasteella pystytä seuraamaan työllisyyden kehityksen isompaa kuvaa, Moilanen perustelee.

Laajan ja virallisen työttömyysasteen kehitys suurissa kaupungeissa ja pienemmissä kunnissa (kaavio: Teuvo Moilanen / Tampereen kaupunki):

Tampere pitkään peränpitäjä – muutos vuonna 2018

Suurista kaupungeista Tampere ei ole esiintynyt edukseen pitkäaikaistyöttömien aktivoinnissa – ennen viime vuonna päättynyttä Pirkanmaan kuntien työllisyyden hoidon kokeilua. Vuonna 2009 Tampereen aktivointiaste oli reilut 18 prosenttia, eikä mikään muu isoimmista 10 kaupungista ollut alle 20 prosentissa. Tampereen aktivointiaste pysyi lähes joka vuosi alhaisimpana isoista kaupungeista aina vuoteen 2017 asti.

– Ikävä kyllä Tampereen kaupunki on ollut koko 2010-luvun peränpitäjänä isoista kaupungeista kuntaosuuden kustannuksissa. Meidän kunnan osarahoittaman työmarkkinatuen kustannuskuormitus asukasta kohden on ollut isoin ja olemme suurimman osan 2010-luvusta ollut jopa kaikista Suomen kunnista kuormittunein.

– Vuonna 2017 Tampere maksoi vuositasolla kuntaosuutta 140,35 euroa jokaista asukasta kohden ja luku oli jälleen maan korkein. Ensimmäinen helpotus tulee vuonna 2018, jolloin taakse jäävät Jyväskylä ja Lahti, mutta olimme edelleen viidenneksi heikoin viimeinen koko Suomessa, Moilanen kertoo. 

Kustannuksiltaan korkeimman seitsemän kunnan joukosta löytyy viisi isoa kaupunkia. Erot ovat 2010-luvulla voimakkaasti kasvaneet ja isojen kaupunkien kustannukset ovat nousseet pieniä kuntia merkittävästi enemmän.

Vuosi 2018 toi kuitenkin ison muutoksen. Tampere nosti pitkäaikaistyöttömien aktivointiasteen historiallisen korkealle.

Tampere ei ryhtynyt Pirkanmaan työllisyyskokeilussa sinänsä tavoittelemaan kustannuskuormituksen keventämistä, vaan asiakkaiden palveluntarpeeseen vastaamista. Se toi aluksi yllätyksen. Haasteet olivat valtavia.

Räätälöityjä palveluja isoihin haasteisiin

Kun asiakkaille alettiin räätälöidä henkilökohtaista palvelua ja heidän tilanteeseensa perehdyttiin, kävi ilmi, että palveluntarpeet olivatkin paljon hankalampia ja syvällisempiä ja kuntoutuksellisempia kuin osattiin odottaa, ennen kuin kokeilu alkoi.

– Kun oltiin yhteydessä kunnolla ja pidempään asiakkaaseen ja luotiin luottamuksellista yhteen vastuuhenkilöön perustuvaa mallia, kentältä kuului tieto, että näiden asiakkaiden tarpeet ovat tosi haastavia.

Tämä on isolle kaupungille tyypillistä, Moilanen sanoo.

– Pienissä kunnissa kuntouttavaa työtoimintaa on enemmän tarjolla, tuki asiakkaille on voimakkaampaa, työttömyys ei pääse pitkittymään.

-Isojen kaupunkien työttömyysasteen kehitys on paljon heikompaa kuin pienten kuntien. Pienet kunnat tarjoaa kuntouttavaa palvelua, mutta työttömät eivät jää palveluihin. Laaja työttömyysaste kehittyy pienissä kunnissa paljon paremmin kuin isoissa kaupungeissa.

– Taustalla voi olla myös muuttoliike, elinvoima tai jokin vastaava tekijä. Tampereella on jostain syystä työttöminä muuttavien osuus ylivoimaisesti suurin isoista kaupungeista.

Aktiivisia kustannuksia sakkomaksujen sijaan

Tampereella pääteltiin, että jos pitkäaikaistyöttömiä aktivoitaisiin enemmän, niin sanottuja passiivikustannuksia, ”sakkoa”, maksettaisiin vähemmän.

– Halusimme siirtää sakkomaksun aktiiviseksi kustannukseksi, jolla tarjotaan palveluita ja palkataan henkilöstöä ohjaamaan, Teuvo Moilanen kuvailee.

Esimerkiksi Tampereen kaupungin työllisyyspalveluiden henkilöstöä lisättiin 76:sta 216:een. Kunnan osarahoittaman työmarkkinatuen kustannukset laskivat työllisyyskokeilukunnissa vuoden 2018 aikana noin 6,8 miljoona euroa.

– Voimme sanoa absoluuttisesti, että säästimme, koska saimme asiakkaita palveluihin, koska palveluiden ajalta ei makseta kuntaosuutta. Siirsimme rahan passiiivikustannuksista aktiivikustannuksiin, eli ohjaukseen, henkilökohtaiseen tukeen, omavalmentajiin ja palveluihin. 

Kuntakustannusten ja aktivointiasteen kehitys Tampereella vuosina 2017-2018. (Kaavio: Teuvo Moilanen / Tampereen kaupunki)

Kokeilun ohjelmajohtaja, nykyinen Tampereen työllisyysjohtaja Regina Saari muistuttaa, että palveluiden tavoitteena on saada asiakkaan valmiudet sille tasolle, että he voivat realistisesti suuntautua työhön tai koulutukseen. 

– Ilman räätälöityjä palveluita merkittävällä osalla asiakkaista työllistymiskynnys ei ylity, Saari sanoo.

Näillä toimilla Tampereen pitkäaikaistyöttömien aktivointiaste nousi tasolle, jolla se ei ole koskaan ollut millään isolla kaupungilla, Moilanen sanoo.

Vuonna 2016 aktivointiaste oli Tampereella 21,7, alhaisin isoista 10 kaupungista. Vuonna 2018 aktivointiaste oli 36,1.

– Se on korkein mitä isoilla kaupungeilla on koskaan ollut.

Aktivoinnin vaikutus näkyy pitkällä viiveellä

Aktivointipalveluihin siirrettyjen runsas osuus merkitsi perinteisen työttömyysasteen alenemista, kun aktivoituja ei enää laskettu työttömiksi. Käytännössä kuitenkin merkittävä osa kokeilun asiakkaista on ollut niin kauan työttömänä ja työ- ja toimintakyvyltään tilanteessa, jossa kuntouttava toiminta ja valmennus on tarpeen, ennen kuin voidaan ajatella varsinaiseen työelämään siirtymistä.

Teuvo Moilasen mukaan aktivointitoimien vaikutukset näkyvät pitkällä, jopa 18-24 kuukauden, viiveellä. Jotkut asiantuntijat puhuvat jopa 2-4 vuoden viiveestä.

Siksi asia erikseen on, kuinka hyvin Tampere lopulta onnistui palveluiden kautta saamaan asiakkaat työllistävälle polulle pitkällä aikajänteellä.

– Sitä haluamme tarkastella, Moilanen sanoo.

– Toivottavasti tulevina vuosina, jos saamme kehittää näitä palveluita ja ajaa tätä palveluiden lisäämistä kohderyhmälle ylös. Siitä seuraisi myös, että laaja työttömyysaste lähtisi laskuun, eli työllisyydenhoidon piirissä olevien asiakkaiden osuutta työvoimasta saataisiin kehittymään muita isoja kaupunkeja suopeammin.

Siitä loppupelissä on kysymys, Teuvo Moilanen sanoo: saada asiakkaat poistumaan työllisyyden hoidon piiristä ja siirtää heidät työnantajien huomaan.

Palveluissa ristiriita – ja vaje

Helppoa se ei kuitenkaan isoissa kaupungeissa ole, ainakaan kaikissa. Tilastojen mukaan pääkaupunkiseutu painii ihan omassa sarjassaan. Espoossa laaja työttömyysaste (työttömät+palveluissa olevat) on samaa luokkaa (11,9 % vuonna 2018) kuin Tampereen perinteinen työttömyysaste (työttömät) (11,7 % vuonna 2018), Moilanen vertaa. 

– Myös Kuopio on tilastoissa yhä lähempänä pääkaupunkiseutua laajalla työttömyysasteella mitattuna.

Tampereella on herätty huoleen siitä, muodostuuko isoissa kaupungeissa palveluvaje kuntouttavan vaiheen asiakkaille.

– Kelan tilastojen valossa isoissa kaupungeissa työllisyydenhoidon asiakkaissa korostuu Kelan perusturvan saajien osuus. Isoissa kaupungeissa voisi olla perusteltua kiinnittää huomiota perusturvan saajiin. Meillä on ansiopäivärahan saajien osuus on paljon alhaisempi kuin pienissä kunnissa, Teuvo Moilanen sanoo.

Asetelmassa on Moilasen mukaan ristiriita: siellä, missä tarvittaisiin vahvemmin tukevia palveluja, niitä ei ole; ja siellä, missä on enemmän ansioturvan saajia ja suhteellisesti pienempi tarve palveluille, on enemmän palveluja.

Kolme neljäsosaa kuntouttavasta toteutetaan pienissä kunnissa, vaikka niissä on vain vähän yli puolet työttömistä.

– Isojen kaupunkien aktivointi ylipäätään on alhaisempaa ja se kohdistuu enemmän koulutukseen eli palveluun, joka saattaisi olla lähempänä työmarkkinaa oleville, vaikka perusturvan suurempi osuus viittaisi siihen, että isoilla kaupungeilla on enemmän kuntouttavan vaiheen asiakkaita.

– Pienet kaupungit, vaikka niillä on vähemmän perusturvan saajia sitä porukkaa, ne panostavat enemmän niihin kuntouttavan vaiheen palveluihin.

Kuntouttavan työtoiminnan ja työttömien työnhakijoiden määrän kehitys isoissa kaupungeissa ja pienemmissä kunnissa. (Kaavio: Teuvo Moilanen / Tampereen kaupunki)

Palvelut kohdennettava niitä tarvitseville

Regina Saari korostaa, että palveluiden kohdentaminen varsinkin taantuman aikana on ydinasia. 

– Taantumassa työllisyydenhoidon painopiste helposti kohdistuu työttömyyden piiriin valuvaan osaavampaan asiakasryhmään. 

Tämä osaavampi asiakasryhmä todennäköisesti työllistyisi muutenkin seuraavassa noususuhdanteessa, kun taas liian vähille palveluille jäänyt vaikeammin työllistyvä asiakasryhmä ei heikosti tuettuna riittävässä määrin ylitäkään työllisyyskynnystä noususuhdanteen saapuessa, Saari sanoo.

Teuvo Moilasen mukaan palvelut ja asiakaskunta menevät tasan ristiin isoissa ja pienissä kunnissa. Hän muistuttaa, että ainoa tapa millä mitata tuloksellisuutta on se, kuinka asiakkaat saadaan poistumaan työllisyydenhoidon piiristä.

– Pienten kuntien kehitys on tässä 2010-luvulla ollut selkeästi vahvempaa kuin isoilla kaupungeilla. Kuntouttavan toiminnan käyttö ei ainakaan ole haitannut työllisyyden kehittymistä. Pienet kaupungit ovat panostaneet sinne, ja niiden tulokset näyttävät olevan hyviä, Moilanen sanoo.

– Pitäisikö isojen miettiä samaa? En tiedä. Tampereella näin on toimittu. Pelkona on, että kuntouttavaa palvelua tarvitsevien asiakasryhmä jää vaille riittäviä palveluja isoissa kaupungeissa. 

Regina Saaren mukaan Tampere on voimakkaasti lisäämässä myös muita työllisyyttä vahvistavia toimia kuten kaupungin oman palkkatuen opinnollistamista ja valmisteilla on esimerkiksi kaupungin hankintoihin liittyvä työllistämisehto. 

– Siihen työllisyyskokeilu yritti pureutua panostamalla omavalmentajaan, kuntoutukseen, kuntouttavan työtoiminnan palveluihin. Ja se pystytettiin rahoittamaan säästölä, joka saavutettiin kuntaosuudesta. Taustalla on nimenomaan kohdistaa oikeita palveluja asiakkaan palvelutarpeen mukaisesti, Teuvo Moilanen sanoo.

LUE MYÖS:

Pirkanmaan työllisyyskokeilusta esimerkkiä koko maahan? – Tutkijan mukaan työllistämisen ongelmaa voitaisiin ratkoa kaupunkien ympärille luotavilla ekosysteemeillä

Miettinen Ville
Miettinen Ville
ville.miettinen@kuntalehti.fi
Jatka keskustelua #kuntalehti @kuntalehti Twitterissä tai Facebookissa.

Keskustele

Sähköpostiosoitettasi ei julkaista. Pakolliset kentät on merkitty *

*