KKV ei kannata inhouse-yhtiöiden 10 prosentin vähimmäisomistuksen rajaa – Toisi lisää kustannuksia kunnille ja hyvinvointialueille

Kilpailu- ja kuluttajavirasto (KKV) ei kannata hallituksen esittämää yleistä 10 prosentin vähimmäisomistusvaatimusta sidosyksikköjen eli inhouse-yhtiöiden käytön hillitsemiseksi. KKV:n 13. kesäkuuta julkaiseman selvityksen perusteella vaatimus todennäköisesti nostaisi kustannuksia julkisella sektorilla, koska se ei huomioi riittävästi eri toimialojen, alueiden sekä erilaisten hankintayksiköiden ja inhouse-yhtiöiden eroja.

KKV ehdottaa sen sijaan sääntelyyn liikevaihtoon perustuvaa poikkeusta, joka rajaisi inhouse-yhtiöiden käyttöä, mutta ei nostaisi kustannuksia.

Inhouse-yhtiöiden ovat kuntien ja hyvinvointialueiden omistamia yhtiötä, joilta omistajat voivat ostaa palveluita kilpailuttamatta. Edellytyksenä on, että hankintayksikkö käyttää todellista määräysvaltaa sidosyksikköön.

Työ- ja elinkeinoministeriön asettama työryhmä on ryhtynyt alkuvuodesta valmistelemaan hallitusohjelman mukaisia hankintalainsäädännön muutoksia. Muutoksilla hallitus haluaa edistää markkinoiden toimivuutta, lisätä kilpailua ja kilpailuneutraliteettia sekä lisätä huoltovarmuutta.

Julkisten hankintojen tehostamisella tavoitellaan merkittäviä kustannussäästöjä keskipitkällä aikavälillä. Tavoite on lisätä yritysten edellytyksiä osallistua julkisen sektorin tarjouskilpailuihin.

Hallitusohjelmaan on kirjattu, että sidosyksikkösääntelyä kehitetään ja kunkin osakkaan tulisi omistaa vähintään 10 prosentin osuus sidosyksiköstä eli inhouse-yhtiöstä.

Vähimmäisomistusraja nostaisi kustannuksia

KKV:n keväällä tekemän selvityksen mukaan alle 10 prosentin pienomistukset inhouse-yhtiöissä keskittyvät henkilöstövuokraukseen, hallintoon, ICT-palveluihin, tekstiilihuoltoon ja pesulapalveluihin sekä jätehuoltoon.

KKV:n kyselytutkimuksen perusteella noin 85 prosentilla inhouse-yhtiöistä on korkeintaan 10 omistajaa, jolloin toiminta jatkuisi lakimuutoksen jälkeen samaan tapaan. Yli 10 omistajan inhouse-yhtiöitä on Suomessa noin 50.

Jos esitetty lakimuutos tulisi voimaan, monet hankintayksiköt toteuttaisivat jatkossa palvelut omana tuotantonaan. Selvityksen perusteella omaan tuotantoon siirtyminen kasvattaa keskimäärin kuntien ja hyvinvointialueiden kustannuksia, kun tuotannon keskittämisestä saadut mittakaavahyödyt menetetään.

Vain osa palveluista hankittaisiin jatkossa markkinoita hyödyntämällä. Kilpailuttaminen alentaa kustannuksia, mikäli palvelulle on olemassa tai sille syntyy kysynnän perusteella markkina, jossa on riittävästi kilpailua. Kustannukset voivat kuitenkin myös kasvaa, mikäli kilpailu on vähäistä ja yrityksillä on hinnoitteluvoimaa suhteessa hankintayksikköön.

KKV:n aiemman selvityksen perusteella julkisia hankintoja vaivaa krooninen kilpailun puute, joten on todennäköistä, ettei markkinoiden hyödyntäminen ainakaan kaikilla sektoreilla johda säästöihin.

Muutoksesta miljardilasku

Inhouse-yhtiöitä edustava Kustos ry julkaisi niin ikään tällä viikolla laskelmansa, jonka mukaan 10 prosentin minimiomistusosuus aiheuttaisi miljardien eurojen muutoskulut yhtiöiden omistajille.

Muutoskustannuksia tulisi Kustoksen mukaan uusista kilpailutuksista, uusien järjestelmien käyttöönotoista ja vanhojen alasajoista sekä menetetystä järjestelmien skaalaedusta. Kuluja aiheuttavat muun muassa kertaluontoiset siirtokulut sekä jatkuvat kulut, jos julkisyhteisöt eivät pysty hankkimaan järjestelmiä tehokkaasti yhdessä, vaan jokainen neuvottelee sirpaleisesti omat sopimuksensa.

Kustos esittelee laskelmat, joissa kuuden inhouse-yhtiön omistajille aiheutuisi muutoskulua 1,5–2 miljardia euroa hallitusohjelmassa esitetystä kymmenen prosentin minimiomistusosuuden toteutuksesta. Näiden sidosyksiköiden osuus on noin viidennes suomalaisten inhouse-yhtiöiden liikevaihdosta.

Yhtiöt arvioivat, että esitettyjen rakennemuutoksen jälkeen hintojen nousupaine kunnille ja hyvinvointialueille olisi 5–31 prosentin luokkaa osassa Suomea.

Toisessa Kustoksen lausunnossa todetaan, että suunnitteilla olevilla inhouse-yhtiöiden omistusrajauksilla olisi merkittäviä, rajoittavia ja eriarvoistavia vaikutuksia kuntien asemaan. Ne ovat perustuslain kannalta ongelmallisia, toteaa valtiosääntöoikeuden professori Tuomas Ojanen.

Kustannuksia erityisesti pienille kunnille

Kilpailu- ja kuluttajavirasto on selvityksensä perusteella sitä mieltä, että 10 prosentin omistusosuudesta olisi kielteisiä seurauksia erityisesti valmiiksi talousvaikeuksien kanssa painiville pienille ja keskisuurille kunnille sekä hyvinvointialueille, joilla on paljon alle 10 prosentin omistuksia sidosyksiköissä.

Erityisesti pienet kunnat ovat selvityksen mukaan heikossa asemassa, jos ne joutuvat hankkimaan aiemmin inhouse-yhtiöltä ostamansa palvelut nopealla aikataululla markkinoilta, sillä niiltä puuttuu resursseja ja kilpailutusosaamista. Paikallinen tarjonta voi myös olla vähäistä. KKV:n mukaan sääntelymuutoksiin tulisi varata tämän vuoksi riittävän pitkä siirtymäaika.

Lue myös:

Siikajoen terveiset hallitusohjelman inhouse-kirjaukselle: ”Herranen aika, eihän siinä ole mitään järkeä!”

Ratkaisuna liikevaihdon sääntely

Yleisen vähimmäisomistusrajan asettamisen sijaan KKV ehdottaa, että sääntelyä kohdennettaisiin niin, että se rajoittaisi suurimpien sidosyksiköiden käyttöä, mutta ei lisäisi julkisen sektorin oman tuotannon tai hankintojen kustannuksia.

Lakiuudistuksen potentiaalisia negatiivisia vaikutuksia voitaisiin merkittävästi vähentää lisäämällä omistusosuusvaatimukselle poikkeus, joka mahdollistaisi sellaiset sidosyksiköiden tuottamat palvelut, jotka tuotettaisiin joka tapauksessa itse.

Yksi mahdollinen tapa määritellä poikkeus on sallia inhouse-yhtiöillä myös pienempiä kuin kymmenen prosentin omistusosuuksia, kunhan sidosyksikön liikevaihto pysyisi riittävän alhaisena. Tämä rajoittaisi inhouse-yhtiön liiketaloudellista kokoa niin, että omistajille ja sidosyksiköille muodostuu vahva kannustin hyödyntää markkinoita aina kun se on mahdollista.

Yrittäjät uudistuksen kannalla

Suomen Yrittäjät puolestaan on inhouse-yhtiöiden vähimmäisomistuksen osuuden noston kannalla.

Suomen Yrittäjien elinkeinopolitiikan johtaja Harri Jaskari totesi huhtikuussa KKV:n edellisen raportin julkaisun jälkeen, että maan hallituksen on nopeasti toteutettava ohjelmansa kirjaukset, joiden mukaan sidosyksikköhankintoja voidaan tehdä vain silloin, kun ne ovat kokonaistaloudellisesti edullisempia.

– Myös sidosyksikön omistukselle asetettava vähimmäisomistusprosentti (10 prosenttia) hillitsisi villiä inhouse-buumia. Kilpailun avaaminen vahvistaisi kasvua ja säästäisi veronmaksajien rahoja.

Suuria suorahankintoja mitättömällä omistuksella

KKV:n julkaiseman talousoikeuden professori Kirsi-Maria Halosen raportin mukaan vuoden 2017 hankintalain uudistus on yksi syy useiden omistajien inhouse-yhtiöiden poikkeuksellisen suureen määrään Suomessa.

Hankintalain uudistuksessa 2017 rajoitettiin merkittävästi inhouse-yhtiöiden mahdollisuuksia myydä palveluita muille kuin omistajilleen. Muutoksen jälkeen liiketoiminnan kasvua tai joustoa ylikapasiteetin myyntiin on raportin mukaan saatettu hakea omistajapohjaa kasvattamalla.

2020-luvulla erityisesti sote-uudistus on lisännyt inhouse-yhtiöiden käyttöä. Samalla on syntynyt suuria inhouse-yhtiöitä, jotka ovat markkinoineet palveluitaan kunnille ja hyvinvointialueille sillä, että pienelläkin omistusosuudella voi välttyä kilpailuttamiselta. Tämä ei vastaa sidosyksikköpoikkeuksen alkuperäisiä tavoitteita.

KKV on vienyt kaksi tällaista liian laajaan sääntelyn tulkintaan perustuvaa tapausta oikeuteen.

Toisessa tapauksessa KKV:n kanta voitti markkinaoikeudessa, jossa tarkasteltiin Vantaan ja Keravan hyvinvointialueen henkilöstöhallinnon palvelujen suorahankintaa Sarastialta. Markkinaoikeus katsoi KKV:n tapaan, ettei Sarastia ole hankintalain mukainen hyvinvointialueen sidosyksikkö.

Vantaan ja Keravan hyvinvointialueella ei ollut hankintalain edellyttämää määräysvaltaa Sarastiaan. Hyvinvointialue on omistanut vain 0,04 prosentin osuuden Sarastiasta, jolle oli ohjattu miljoonien hankintoja ilman kilpailutusta.

 Markkinaoikeuden päätöksestä on valitettu korkeimpaan hallinto-oikeuteen.