Kohti modernia maakuntaitsehallintoa

Uutta perustuslakia (1.3.2000) säädettäessä ”maakuntaitsehallinto jäi täysin huomiotta, kun se oli kehittymätöntä”, Ilkka Saraviita toteaa perustuslain kommentaarissaan. Samaa mieltä ovat monet muutkin tutkijat, viimeksi Aimo Ryynänen kirjassaan Subsidiariteettiperiaate – uuden kunnan aseman perusta.

Perustuslain 121 §:n 4 momentin mukaan kuntia suurempien alueiden itsehallinnosta säädetään lailla.

Perustuslain yksityiskohtaisissa perusteluissa todetaan kuitenkin, että 4 momentissa ”ilmastaisiin mahdollisuus järjestää kuntia suurempia hallintoalueita kuten maakuntia itsehallinnon periaatteiden mukaisesti”.

Maakuntaitsehallinto jäi vähälle huomiolle myös väliportaanhallintokomiteassa (Kom.miet. 1974:98), jossa keskityttiin valtion väliportaaseen eli lääninhallintoon. Seurauksena oli muun muassa suunnitteluosastojen perustaminen lääninhallituksiin.

Hallitus päätti (9.11.2015), että maahamme perustetaan 18 itsehallintoelintä, joista 15 järjestää itse alueensa sosiaali- ja terveyspalvelut. Kolme muuta itsehallintoelintä järjestävät lain perusteella sote-palvelunsa tukeutuen toiseen hallintoalueeseen.

Itsehallintoalueelle kootaan muitakin tehtäviä kuten pelastustoimen tehtävät, maakuntien liittojen tehtävät ja ELY-keskusten alueellisen kehittämisen tehtävät ja lisäksi mahdollisesti ympäristöterveydenhuolto.

Samalla hallitus kirjasi, että ”hallitus päättää tammikuussa aluehallintouudistuksen valmistelusta ja itsehallintoalueille siirrettävistä tehtävistä. Lisäksi päätetään tiettyjen alueellisten tehtävien mahdollisesta siirtämisestä kunnille”. Tällä tarkoitettaneen valtion aluehallintouudistusta?

Vaikka maakuntaitsehallinto (käytän tässä itsehallintoelimestä nimitystä maakuntaitsehallinto) on uusi hallintoelin, se ei ole kuntien yläpuolella oleva hallintotaso, vaan se on kuntia suurempien alueiden itsehallintoelin (horisontaalinen taso). Kuntien ylemmänasteinen itsehallintoelin se olisi silloin, jos sillä olisi toimivalta antaa määräyksiä kunnille (vertikaalinen taso).

Maakuntaitsehallinnon tunnusmerkistöön kuuluu vaaleilla valittu maakuntavaltuusto. Toinen aidon maakuntaitsehallinnon tunnusmerkki on oma verosoikeus (maakuntavero).

Jotta vaaleja kannattaisi järjestää, alueiden pitää olla luonteva foorumi maakunnan asukkaiden osallistumiselle ja vaikuttamiselle. Pelkät sote-vaalit eivät kauan kiinnostaisi äänestäjiä. Vasta kun maakuntaitsehallintoon kootaan edellä mainitut muut tehtävät, maakuntavaltuuston vaalit kiinnostavat niin äänestäjiä kuin valtuustoon pyrkiviä.

Toinen maakuntaitsehallinnon tunnusmerkki on oma verotusoikeus. Edellä mainittua 4 momenttia on tulkittava rinnan saman pykälän 3 momentin kanssa, jonka mukaan ”kunnilla on verotusoikeus”. Tätä tulkintaa tukee myös edellä lainattu hallituksen esityksen perustelu. Tulkintaa voidaan hakea myös Ruotsin maakuntaitsehallintoa koskevista laeista. Ruotsissa maakäräjillä (Landsting) on verotusoikeus.

Periaatteessa tulolähteenä voisi olla muukin tapa, esimerkiksi valtion perimä ”maakuntavero”, mutta silloin se olisi vain eräs maakuntien valtionosuusjärjestelmä, jota valtio säätelisi ankaralla kädellä. Pidän kuitenkin – perustuslain näkökulmasta – mahdollisena, että maakuntaitsehallinnon siirtymävaiheessa voidaan hyväksyä tällainen rahoitustapa. Samalla varmistettaisiin se, että kokonaisveroaste ei uudistuksen takia nouse.

Hallituksen ajama sote-uudistus vaatii muutoinkin perustuslain huolellisen tulkinnan, sillä etenkin sosiaalitoimen tehtävien laajamittainen siirtäminen kunnilta maakuntaitsehallinnolle muuttaa perinteistä käsitystä kuntien itsehallinnosta. Viisaampaa olisi, että vain sairaanhoito siirrettäisiin maakuntaitsehallinnolle ja sosiaalitoimi jätettäisiin kunnille – niin vaikea kuin rajanveto näiden hallinnonhaarojen välillä onkin.

Sosiaalitoimen siirto maakuntaitsehallinnolle sotii myös räikeästi modernin hallinnon läheisyysperiaatetta (subsidiariteetti), joka on lakina voimassa Suomessakin.

Mikä on tulevaisuuden kunnan rooli? Siihen vastaa Juha Sipilän hallitus hallitusohjelmassaan: ”Tulevaisuuden kunnan päätehtävänä on huolehtia asukkaiden, yritysten ja yhteisöjen elämisen mahdollisuuksista.” MUTTA hyväksyvätkö kuntalaiset tällaisen muutoksen? Passivoiko muutos kuntalaiset?

Aulis Pöyhönen