Kunnat käsittelevät parhaillaan ensi vuoden talousarvioita ja suunnitelmavuosien taloutta. Monissa kunnissa talousarvion tekeminen on haasteellista, kuntatalous ei ole tasapainossa. Kaks-säätiön julkaisema tohtori Eero Laesterän tuore tutkimus kuntien taloudesta hyvinvointialueiden perustamisen jälkeen on hyvin ajankohtainen.

Yhtenäiskunta-ajattelun seurauksena suomalaisten kuntien perusrakenne ja tehtävät ovat olleet samat, oli kunnan koko suuri tai pieni, oli sen talous tasapainossa tai ei ja sijaitsi se missä päin Suomea tahansa. Kunnille asetettavat kehittämisvaateet ja lakisääteiset tehtävät ja velvoitteet ovat koskeneet kaikkia kuntia niiden koosta, sijainnista tai elinkeinorakenteesta riippumatta. Yhtenäiskuntamalli on sisältynyt valtionhallinnon kehittämistoimiin ja malliin on liittynyt myös peruspalvelujen rahoitus. Kunnallisen itsehallinnon perustuslainsuojaan perustuen valtion velvollisuus on huolehtia kuntien tosiasiallisista taloudellisista edellytyksistä suoriutua tehtävistä, jotka niille lailla säädetään.

Yhtenäiskuntamallin merkittävyys on vaihdellut kuntien kehityshistoriassa. Tällä hetkellä yhtenäiskuntamalli on murtumassa ja kuntakäsitys moniarvoistumassa. Kunnilla on haasteita nyt ja tulevaisuudessa niin taloudessa kuin vapaaehtoisten ja lakisääteisten tehtävien ja velvoitteiden järjestämisessä ja tuottamisessa. Väestö ikääntyy ja työvoiman saatavuus on jo nyt erittäin vaikeaa. Väestön kasvu keskittyy pieneen osaan kuntia, mikä taas luo näille kunnille kasvavia palvelu- ja investointitarpeita. Samanaikaisesti merkittävässä osassa kuntia väestön keski-ikä on korkea ja syntyvyys laskee nopeasti.

Maan hallitukset ovat pyrkineet ratkaisemaan kuntien eriytymiskehityksen myötä tulleita haasteita erilaisilla uudistuksilla ja hankkeilla. Näistä merkittävimmät ovat olleet Vapaakuntakokeilu 1988, Seutukuntien tuki -hanke 2000-2005, Kainuun maakuntakokeilu 2004-2012, Kunta- ja palvelurakenneuudistus eli Paras-hanke 2006-2011, Kuntauudistus 2011-2015, Maakunta- ja soteuudistus 2015-2019, Tulevaisuuden kunta -hanke 2016-2019 ja viimeisimmät sosiaali- ja terveydenhuollon uudistus eli hyvinvointialueiden perustaminen 2019-2023 ja TE2024-uudistus 2021-2024.

Hyvinvointiyhteiskunnan varmistamiseksi kuntien lakisääteisten tehtävien ja velvoitteiden määrä lisääntyi merkittävästi viimeisten vuosikymmenten aikana. Merkittävä osa kuntien järjestämisvastuulla olevista tehtävistä ja velvoitteista kuitenkin väheni, kun sosiaali- ja terveyspalvelut ja pelastustoimen tehtävät siirtyivät vuoden 2023 alusta lukien uusille hyvinvointialueille. Toisaalta kuntien lakisääteiset tehtävät ja velvoitteet lisääntyvät samana vuonna, kun työllisyys- ja yrityspalvelut siirtyvät valtion TE-toimistoilta kunnille. Nämä uudistukset näkyvät nyt myös kuntien taloudessa.

Valtiovarainministeriö julkaisi helmikuussa 2022 raportin ”Kuntapolitiikka käännekohdassa? Kuntien toimintaedellytysten vahvistaminen ja kuntapolitiikan tulevaisuuden skenaariot”. Työ oli jatkoa aikaisemmalle ministeriön kuntien tilannekuvaa koskevalle työlle, jossa tarkasteltiin kuntien taloutta, väestökehitystä ja tehtäviä.

Raportti sisälsi kolme kuntapolitiikan vaihtoehtoista tulevaisuuden kehityskulkua eli skenaarioita. Vahvan toiminnallisen kehittämisen ja vastuun skenaariossa kunnat vastaisivat haasteisiin ja ongelmiin omilla toiminnallisilla uudistuksillaan. Järjestämiskriteerejä palveluihin -skenaario edellyttäisi palvelujen järjestämiskriteereiden säätämistä ja jos kunta ei niitä täyttäisi, edellyttäisi se kuntayhteistyötä tai kuntaliitoksia. Yhtenäiskuntamallista irtautumisen skenaariossa taas hyväksyttäisiin kuntien eriytyminen ja sallittaisiin erilaisia hallinnollisia ja tehtäväkohtaisia ratkaisuja eri puolille maata.

Valtioneuvoston kanslia julkaisi vuonna 2019 selvityksen ”Yhtenäiskunnasta erilaistuviin kuntiin: Perustuslain reunaehdot kuntien tehtävien eriytymiselle”. Suomen perustuslaki ei estä säätämästä kuntien tehtävistä tavalla, jossa joidenkin kuntien tehtäväkenttä muodostuu muihin nähden erilaiseksi, kunhan säätämiselle on hyväksyttävät perusteet.

Kuntien erilaistuminen hallitusohjelmassa

Pääministeri Petteri Orpon, kok., hallitus on hallitusohjelmassaan todennut, että kuntien tulevaisuuden toimintaedellytysten turvaamiseksi on tärkeää tunnistaa ja sallia kuntien erilaistuminen. Hallitus kertoo pyrkivänsä mahdollistamaan erilaisten ja eri kokoisten kuntien tehtävien hallitun eriyttämisen varmistaen samalla perustuslain mukaisen yhdenvertaisuuden toteutumisen ja sen, että kunnat pystyvät vastaamaan perustehtävistään.

Hallitusohjelmassa ei ole selkeää linjausta yhtenäiskuntamallista irtaantumisesta. Ohjelmassa kuitenkin linjataan, että varhaiskasvatuksen ja perusopetuksen järjestäjille säädetään järjestämiseen liittyvät kriteerit, jotta varmistetaan jokaisen lapsen sivistyksellisten oikeuksien toteutuminen asuinpaikasta riippumatta. Varhaiskasvatus ja perusopetus säilyvät jatkossakin kuntien järjestämisvastuulla, mutta vastuu koulutuspalveluista edellyttää riittävän laajaa väestöpohjaa. Tämä voi toteutua koulutuksen järjestäjätahon hakeutumisella joko järjestämisyhteistyöhön kuntalain sallimien yhteistoiminnan keinoin tai kuntaliitoksin.

Hallitus lupaa käynnistää kuntien normien keventämisohjelman, johon kytketään sektorilainsäädäntö soveltuvin osin. Kuntien toiminnan ja tehtävien mitoitusta ja toteutustapojen yksityiskohtaista säätelyä karsitaan ja toteutetaan erilaisia kunta- ja aluekohtaisia kokeiluja. Kokeilujen avulla pyritään miniminormiohjaukseen vaarantamatta kuitenkaan ihmisten perustuslain mukaisia oikeuksia palveluihin. Kuntia kannustetaan esittämään ja aloittamaan kokeiluja tavoitteen saavuttamiseksi.

Hallitus kertoo säätävänsä kuntien ja hyvinvointialueiden mahdollisuudesta sopia tehtävien hoitamisesta alueellisten ja paikallisten tarpeiden mukaisesti. Kuntien ja hyvinvointialueiden välistä yhteistyötä hyvinvoinnin ja terveyden sekä työllisyyden edistämiseksi luvataan vahvistettavan. Kunnat ja hyvinvointialueet voivat sopia oppilas- ja opiskelijahuollosta, miten se järjestetään ja kuntouttava työtoiminta palautetaan hyvinvointialueilta kuntien järjestettäväksi. Molemmat tehtävät siirrettiin sote-uudistuksen yhteydessä kunnilta hyvinvointialueille.

Hallituksen linjausten mukainen kuntien rahoituksen kokonaisuudistus käynnistetään ja se on alkanut valtionosuusjärjestelmän uudistuksen valmistelulla. Kuntia ohjataan normien lisäksi myös rahoituksella.

Osa kuntia koskevista hallitusohjelman linjauksista on aika selviä, mutta osa avoimia. Ehkä selvin linjaus on varhaiskasvatuksen ja perusopetuksen järjestämiskriteereiden säätäminen, mutta mitä kokeilut ovat, kuinka ja milloin kokeiluohjelma käynnistyy? Jääkö kokeilujen käynnistyminen vain kuntien varaan? Mitä normeja kokeilut tulevat purkamaan ja miten ja tuleeko kuntien alueellisia kokeiluja eri puolille Suomea? Täysin selvää ei ole se, mistä kaikesta kunnat ja hyvinvointialueet voivat sopia ja miten kuntien ja hyvinvointialueiden yhteistyötä vahvistetaan. Kuntien rahoituksen kokonaisuudistus on merkittävä ja iso uudistus; mitä ovat valtionosuuden laskentakriteerit ja mitkä ovat niiden painotukset ja millainen tasausjärjestelmä tulee olemaan?

Koska kuntien eriytyminen on käynnissä ja se voimistuu seuraavien vuosien aikana, on välttämätöntä löytää keinoja kuntien tulevaisuuden ratkaisemiseksi. Hallitusohjelman linjaukset mahdollistavat kuntien keskinäisen erilaistumisen, mutta onko muutokseen oikeasti tahtoa ja rohkeutta niin kansallisella kuin paikallisella tasolla. Rakenteisiin kohdistuva muutos mahdollistaa kuntakäsityksen muuttumisen; kuntakäsitys saisi väljyyttä ja se voisi monipuolistua. Kuntaliitokset ovat vaikeita toteuttaa ja liitos ei ole aina oikea ratkaisu. Riski on, että muutos käynnistyy vasta sitten, kun kunnat ovat talouden osalta kriisiytyneet.

Kokeilujen kautta uuteen kuntakäsitykseen

Kokeilujen osalta hallitus on heittänyt pallon kunnille. Vapaakuntakokeilu 1988 sai aikaan uudistuksia ja normia purettiin ja säätelyä vähennettiin. Tämän jälkeen normipurkutalkoot eivät ole tuottaneet merkittävää tulosta. Kuntien kannattaisi yhdessä pohtia ja esittää, mitä kokeiluja seuduilla voitaisiin käynnistää esimerkiksi kaavoituksen, rakennuslupamenettelyn, seudullisen kuntayhteistyön ja kunta-valtio-suhteen osalta. TE2024-uudistuksen toimeenpano pitäisi antaa kunnille hyvän alustan toteuttaa kokeiluja esimerkiksi työnantajien, oppilaitosten ja yhdistysten kanssa työvoiman saatavuuden parantamiseksi tai ammatillisen tutkinnon suorittamiseksi. Kunnat ja hyvinvointialue voisivat esimerkiksi esittää kokeiluja niiden työnjaosta, alueellisista ammatillisista ja poikkihallinnollisista palvelutiimeistä tai liikkuvista palveluista. Kunnat voisivat esittää alueellisen kokeilun käynnistämistä varhaiskasvatuksen ja perusopetuksen järjestämiseksi ennen järjestämisvastuun tarkkaa säätämistä. Olisi myös hyvin toivottavaa, että kunnilla olisi myös esityksiä kuntien rahoituksen kokonaisuudistuksen toteuttamisesta.

Yhtenäiskuntamallista irtaantuminen antaisi osalle kunnista mahdollisuuden korostaa esimerkiksi yhteisöllisyyttä, vapaa-ajan asumista tai etätyöskentelyn mahdollisuuksia lakisääteisten tehtävien ja velvoitteiden järjestämisvastuun sijaan. Osalle kunnista mallista irtaantuminen tarkoittaisi nykyistä merkittävämpää alueellista järjestämisvastuuta tai esimerkiksi alueellisen elinvoima- ja vetovoimavastuun kantamista korkean työpaikkaomavaraisuuden ylläpitäjänä tai alueellisesti merkittävien investointien toteuttajana.

Tärkeää olisi, että kunnat itse ryhtyisivät eri puolilla Suomea luomaan uutta kuntakäsitystä kokeilujen ja yhteistyön kautta ja tekisivät esityksiä ja aloitteita siitä, miten erilaisten ja eri kokoisten kuntien hallittu erilaistuminen olisi mahdollista. Asiaa koskeva tutkimus tai selvitystyö voisi edesauttaa asian etenemistä.

Päivi Laajala

Kirjoittaja on Milttonin vaikuttajaviestinnän ja yhteiskuntasuhteiden johtava asiantuntija ja työskennellyt myös mm. Oulun kaupunginjohtajana, Kannuksen kaupunginjohtajana, Pielaveden kunnanjohtajana ja Kauhajoen sosiaali- ja terveysjohtajana.

Lue tästä kaikki jutut kehysriihestä

Luitko jo?